Президент Российской Федерации представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации (п. "г" ст. 83), а также ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального Банка Российской Федерации. Само же назначение на эту должность и освобождение от нее осуществляются Государственной Думой (см. п. "в" ч. 1 ст. 103 Конституции). Представляется, что назначение и освобождение от должности главы Центрального Банка России с участием главы государства и Федерального Собрания является действенной гарантией независимости Центрального банка от других органов государственной власти.
Как гарантию независимости членов судебного корпуса, и прежде всего судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов Российской Федерации, а также Генерального прокурора Российской Федерации следует рассматривать установленный п. "е" ст. 83 Конституции порядок назначения этих лиц лишь по представлению Президента России. Назначение на должность судей всех указанных выше судов (а в отношении Генерального прокурора и освобождение от должности) производится Советом Федерации (см. п. "ж" и "з" ч. 1 ст. 102 Конституции).
Судей других федеральных судов назначает непосредственно Президент Российской Федерации.
Заметим, что в Конституции вообще не говорится об освобождении судей от должности. Это объясняется тем, что судьи в Российской Федерации в соответствии со ст. 121 несменяемы, а их полномочия могут быть прекращены не иначе как в порядке и по основаниям, установленным федеральным законом.
Что же касается прокуроров (кроме Генерального прокурора Российской Федерации, о порядке назначения которого на должность и освобождения от должности говорилось выше), то порядок их назначения определен в ч. 3 и 4 ст. 129 Конституции (см. комментарий к этой статье) и в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" <*>, в редакции Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 ноября 1995 г.
--------------------------------
<*> ВВС. 1992. N 8. Ст. 366; СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.
Значительное число должностных лиц, указанных в п. "к", "л" и "м" ст. 83 Конституции так же, как и судьи "других федеральных судов" (см. п. "е" ст. 83), назначаются и освобождаются от должности лично Президентом Российской Федерации. К ним относятся и полномочные представители Президента в субъектах Федерации, и представители Президента в Федеральном Собрании и Межпарламентской Ассамблее СНГ, и некоторые другие лица, назначаемые Президентом, например для участия в рассмотрении законопроектов, внесенных Президентом в Государственную Думу. Это также высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации, что совершенно оправданно, особенно потому, что Президент Российской Федерации является по должности Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации.
Назначает и отзывает Президент и дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях. Дипломатическими представителями являются главы дипломатических миссий, которые, как следует из Венской конвенции о дипломатических сношениях от 18 апреля 1961 г. <*>, представляют аккредитующее государство (в данном случае Российскую Федерацию) в иностранных государствах и в силу этого наделяются определенными правами и несут обязанности в соответствии с нормами международного права.
--------------------------------
<*> Международное право в документах. С. 124 - 138.
Дипломатическими представителями являются также представители Российской Федерации в международных организациях, в частности таких, как Организация Объединенных Наций и специализированные учреждения системы ООН (ЮНЕСКО, МОТ и др.).
Следует заметить, что в соответствии с п. "м" ст. 83 право назначения и отзыва дипломатических представителей может быть реализовано "после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания". Конституция не определяет, с какими именно комитетами и комиссиями проводятся консультации. Обычно это комитеты, в компетенцию которых входят вопросы внешней политики. Надо также заметить, что в данном пункте ст. 83 устанавливается обязанность только проводить консультации, но само назначение не связывается с результатами этих консультаций.
Как правило, Президенту Российской Федерации в вопросе о назначении должностных лиц могут оказывать помощь соответствующие министры: при назначении и освобождении от должности лиц, относящихся к высшему командованию Вооруженных Сил, - министр обороны; дипломатических представителей - министр иностранных дел. Кандидатуры на должность судей Верховного Суда Российской Федерации Президенту представляет Председатель этого Суда и т.д.
Статья 83 Конституции указывает, что Президент формирует Администрацию Президента Российской Федерации. Это орган, являющийся собственно рабочим аппаратом Президента в исполнении возложенных на него Конституцией и федеральными законами функций. Администрация Президента имеет аналитические и экспертные подразделения и не располагает собственными властными полномочиями.
Как указывалось в ст. 80 Конституции, Президент в установленном Конституцией порядке принимает меры по охране суверенитета, независимости и государственной целостности Российской Федерации. В этом ему помогает Совет Безопасности, который он на основании п. "ж" ст. 83 формирует и возглавляет. Статус Совета Безопасности в соответствии с Конституцией должен определяться федеральным законом.
Являясь совещательным органом, Совет Безопасности осуществляет подготовку решений по вопросам государственной безопасности, которые оформляются указами Президента. В состав Совета Безопасности входят министры обороны, иностранных дел, внутренних дел, директор Службы внешней разведки, директор Федеральной службы безопасности и другие лица. Возглавляет Совет Безопасности в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президент Российской Федерации. При Совете Безопасности Указом Президента Российской Федерации от 31 января 1994 г. создан Научный совет <*>. В соответствии с п. "ж" ст. 83 Президент 10 июля 1996 г. издал Указ "Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации", которым утверждены Положение о Совете Безопасности Российской Федерации и структура аппарата Совета Безопасности <**>.
--------------------------------
<*> САПП. 1994. N 6. Ст.433.
<**> РГ. 1996. 16 июля.
Президент в соответствии с п. "з" ст. 83 утверждает военную доктрину Российской Федерации. Представляется, что эта функция Президента непосредственно обусловлена тем, что он является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами нашей страны и возглавляет ее Совет Безопасности. Военная доктрина - документ огромного значения, поскольку в ней определяется военно - политическая деятельность государства. Указом Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. приняты Основные положения военной доктрины Российской Федерации <*>. Этот документ содержит военно - политические, военные, военно - технические и экономические основы системы официально принятых в государстве взглядов на предотвращение войны, военных конфликтов, защиту жизненно важных интересов Российской Федерации. Основные положения военной доктрины, гарантирующей строгое соблюдение нашей страной Устава ООН, общепринятых международно - правовых норм и принципов, определяют сугубо оборонительную направленность деятельности по обеспечению военной безопасности Российской Федерации.
--------------------------------
<*> САПП. 1993. N 35. Ст. 4329.
Статья 84
Комментарий к статье 84
В ст. 84 закреплены полномочия Президента, относящиеся к его взаимоотношениям с законодательной властью Российской Федерации. В этой же статье предусматривается и полномочие Президента назначать референдум.
Предусмотренное п. "а" статьи полномочие Президента назначать выборы Государственной Думы обусловлено его ролью главы государства и необходимостью обеспечивать непрерывность функционирования государственной власти.
Президент назначает выборы Государственной Думы в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом. В Конституции определен срок полномочий Думы - четыре года (Дума первого созыва была избрана на два года). Согласно ст. 4 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" <*>, днем выборов является первое воскресенье после истечения конституционного срока, на который была избрана Государственная Дума прежнего созыва. Срок со дня назначения выборов до дня выборов должен составлять не менее четырех месяцев <**>. В случае, если Президент не назначит выборы депутатов Государственной Думы в этот срок, выборы проводятся Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в первое воскресенье месяца, следующего за месяцем, в котором истекают полномочия Государственной Думы.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 26. Ст. 2398.
<**> С учетом этих правил Президентом Российской Федерации 14 июля 1995 г. был принят Указ о назначении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации нового созыва // СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2796.
Согласно п. "б" ст. 84 Президенту предоставлено право распускать Государственную Думу "в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией". Эти случаи предусмотрены ст. 111 и 117 Конституции (см. комментарии к этим статьям). Конституцией устанавливаются также случаи, когда Государственная Дума не может быть распущена (см. комментарий к ст. 109 Конституции). Таким образом, право Президента Российской Федерации распускать Государственную Думу не является абсолютным.
Институт роспуска парламента главой государства существует во многих странах. Как правило, роспуск парламента считается допустимым, когда по основаниям, указанным в конституции или законах, законодательный представительный орган перестает выражать мнение избирателей и им предоставляется возможность выразить свою волю в ходе парламентских выборов.
При роспуске Государственной Думы Президент одновременно должен назначить выборы Государственной Думы нового созыва. В этом случае согласно Федеральному закону "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" днем выборов является последнее воскресенье перед истечением трех месяцев со дня роспуска Государственной Думы. Если Президент, распустив Государственную Думу, не назначит выборы депутатов нового созыва, выборы депутатов Государственной Думы проводятся Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в первое воскресенье по истечении трех месяцев со дня роспуска Государственной Думы.
В полномочия Президента входит назначение референдума Российской Федерации. Порядок назначения референдума и его проведения установлен Федеральным конституционным законом "О референдуме Российской Федерации" <*>. В нем, в частности, определено, кому принадлежит инициатива проведения референдума: во-первых, не менее чем двум миллионам граждан России, имеющих право на участие в референдуме, при условии, что на территории одного субъекта Федерации или в совокупности за пределами территории России проживает не более 10 процентов из них; во-вторых, Конституционному Собранию в случае, предусмотренном ч. 3 ст. 135 российской Конституции.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 42. Ст. 3921.
Законом подробно регламентирован порядок реализации инициативы граждан и Конституционного Собрания по проведению референдума. Президент в течение 10 дней со дня поступления к нему установленных Законом документов и приложенных к ним материалов направляет их с соответствующим запросом в Конституционный Суд Российской Федерации, который проверяет соблюдение требований, предусмотренных Конституцией. В течение месяца Конституционный Суд направляет Президенту соответствующее решение, подлежащее незамедлительному опубликованию.
В случае признания Конституционным Судом соблюдения требований, предусмотренных Конституцией, Президент обязан назначить референдум Российской Федерации не позднее чем через 15 дней со дня поступления к нему решения Конституционного Суда. В случае отрицательного решения Конституционного Суда все процедуры, предусмотренные Федеральным конституционным законом, прекращаются.
Президент издает указ о назначении референдума. В нем определяется дата проведения референдума. Голосование может быть назначено на любой выходной день в период от двух до трех месяцев со дня опубликования указа. Не допускается одновременно с проведением референдума Российской Федерации проведение выборов Президента России, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
В п. "г" и "д" ст. 84 определены полномочия Президента в сфере законодательства. В п. "г" указано, что Президенту принадлежит право вносить законопроекты в Государственную Думу. Надо учитывать в этой связи, что все лица и органы, имеющие право законодательной инициативы, и в первую очередь Президент, указаны в ст. 104 Конституции.
Реализацию конституционного полномочия Президента вносить законопроекты в Государственную Думу обеспечивает полномочный представитель Президента в Государственной Думе Федерального Собрания <*>.
--------------------------------
<*> См. Положение о полномочных представителях Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 1996 г. // РГ. 1996. 16 марта.
На Президента в п. "д" возложена обязанность подписывать и обнародовать федеральные законы. Это традиционная функция главы государства, завершающая законодательный процесс приданием закону обязательной силы. Подписание и обнародование законов главой государства является существенным элементом законотворческой процедуры, обеспечивающей разделение властей.
Срок для подписания федерального закона установлен ст. 107 Конституции. Подписание Президентом федерального закона не является актом формальным. В соответствии со ст. 107 Конституции Президент вправе отклонить закон, что влечет его повторное рассмотрение. Президент не может отказаться подписать и обнародовать федеральный конституционный закон и федеральный закон, преодолевший вето Президента (см. комментарии к ст. 107 и 108). Также подлежит подписанию Президентом и обнародованию вступивший в силу после одобрения необходимым числом законодательных органов субъектов Российской Федерации Закон РФ о поправке к Конституции (см. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации от 31 октября 1995 г.) <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 45. Ст. 4408.
Основной формой обнародования закона, т.е. доведения его до всеобщего сведения, является опубликование закона. Согласно Федеральному закону о порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания <*> федеральные конституционные законы и федеральные законы в течение семи дней после их подписания Президентом подлежат официальному опубликованию. Им считается первая публикация полного текста закона в "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации".
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1994. N 8. Ст. 801.
Федеральные конституционные законы и федеральные законы могут быть опубликованы и в других печатных изданиях и обнародованы по телевидению и радио, разосланы должностным лицам, переданы по каналам связи и т.д. (см. комментарий к ст. 107).
В п. "е" ст. 84 устанавливается, что Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Послания Президента не являются нормативными актами, это акты политического характера, содержащие программные принципы.
Практика посланий главы государства законодательному органу имеется во многих странах. Содержание посланий, как правило, оказывает большое влияние как на законодательный орган, так и на общественное мнение в стране.
В Российской Федерации значение посланий Президента обусловлено тем, что Президент в соответствии с Конституцией и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ч. 3 ст. 80). В посланиях излагается видение Президентом будущего страны <*>.
--------------------------------
<*> См.: Послания Президента Федеральному Собранию 1994, 1995 и 1996 гг. // РГ. 1994. 25 февр.; 1995. 17 февр.; 1996. 27 февр.
Статья 85
Комментарий к статье 85
Права Президента, изложенные в данной статье, прямо вытекают из его обязанности обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (см. ч. 2 ст. 80 Конституции).
Часть 1 данной статьи посвящена правомочию Президента Российской Федерации разрешать конфликты и разногласия, во-первых, между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и, во-вторых, между органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В Конституции не конкретизировано понятие согласительных процедур, что имеет принципиальное значение, так как в результате Президент оказывается свободным в выборе из большого диапазона согласительных процедур, суть которых состоит в выдвижении компромиссных вариантов и в конечном счете в достижении согласованного решения.
Наиболее часто для достижения согласованного решения Президентом используются организация переговоров с участием спорящих сторон и образование согласительных комиссий. Возможно применение и других согласительных процедур - создание третейских судов, оказание "добрых услуг" и т.п.
В качестве примера действенности согласительных процедур под руководством Президента можно привести переговоры о достижении общих целей в деятельности федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, партий, профсоюзов, общественных и религиозных объединений, в результате чего 28 апреля 1994 г. был открыт для подписания Договор об общественном согласии. Договор был подписан более чем 800 участниками и был направлен на стабилизацию политической ситуации в стране.
Образование согласительных комиссий и организация переговоров сторон уже использовались Президентом для достижения согласия сторон. Переговоры нередко проводятся с участием представителей Президента.
Так, после того, как на завершающей стадии переговоров об урегулировании спорных вопросов о правовом положении города Норильска и находящихся в нем предприятий между Красноярским краем и Таймырским (Долгано - Ненецким) автономными округами в них принял участие помощник Президента Российской Федерации, между спорящими сторонами 2 ноября 1995 г. был заключен Договор о бюджетных отношениях между органами государственной власти Красноярского края и органами государственной власти Таймырского (Долгано - Ненецкого) автономного округа.
Возрастающее значение использования согласительных процедур для разрешения разногласий вызвало необходимость их правового регулирования. В октябре 1995 г. Президент возложил на Комиссию при Президенте Российской Федерации по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно - правовой реформы в субъектах Российской Федерации подготовку предложений о применении Президентом Российской Федерации согласительных процедур для разрешения разногласий в соответствии со ст. 85 Конституции <*>.
--------------------------------
<*> См. Указ Президента Российской Федерации от 5 октября 1995 г. // СЗ РФ. 1995. N 41. Ст. 3875.
В случаях, если применение согласительных процедур не приведет к согласованному решению, Президент в соответствии с Конституцией может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Выбор суда зависит от характера спора и компетенции суда, определяемой законом. В соответствии со ст. 125 Конституции Конституционный Суд Российской Федерации, в частности, вправе разрешать споры о соответствии Конституции Российской Федерации ряда нормативных актов субъектов Российской Федерации (см. комментарий к ст. 125).
В соответствии с этим в ст. 92 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" указано <*>, в частности, что правом обращения в этот суд на основании ст. 85 Конституции обладает Президент Российской Федерации.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.
Возможность обращения Президента в суд в случаях, предусмотренных ст. 85 Конституции, установлена и в других федеральных законах. Так, в ст. 116 Гражданского процессуального кодекса РСФСР указано, что Верховный Суд Российской Федерации по первой инстанции рассматривает дела "по разрешению споров, переданных ему Президентом Российской Федерации в соответствии со ст. 85 Конституции Российской Федерации, между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации" <*>.
--------------------------------
<*> См. Федеральный закон о внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный Кодекс РСФСР от 30 ноября 1995 г. // СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4696.