Следовательно, подзаконные акты содержат новые нормы права и создают новые права и обязанности для субъектов правовых отношений, поскольку не имеет смысла в точности воспроизводить содержание норм, изложенных в законе, в подзаконном акте. Даже в результатах толкования правовых норм, не говоря о подзаконных нормативных правовых актах, всегда есть «элементы нового понимания действующего закона или же понимания его в связи и применительно к конкретному факту либо к группе фактов, ибо любое логическое развитие ранее сформулированного положения предполагает привлечение новых понятий, определений, методов сравнения, противопоставления и т. д., т. е. такие мыслительные операции, которые вносят новизну в понимание рассматриваемого вопроса» (Вопленко 1976, 33).
Вместе с тем юридическая природа подзаконных актов, как сказано выше, предполагает их принятие на основании и во исполнение закона, они не должны противоречить закону, должны соответствовать ему.
Пути совершенствования взаимосвязей закона и подзаконного акта
Развитие, детализацию и конкретизацию положений законов в подзаконных актах следует осуществлять через разноплановую содержательную деятельность, предполагающую установление взаимосвязей между подзаконными актами и законами, согласований между органами, издающими подзаконные акты, а также между ними и парламентом РК.
Во-первых, вопрос о соотношении законов и подзаконных актов целесообразно решать на уровне Конституционного совета РК (в будущем Конституционного суда РК), дающего официальное толкование соответствующим положениям Конституции. Официальная интерпретация конституционных норм через принятие нормативного постановления органа конституционного контроля придало бы обязательность его решению. Конституционный совет в какой-то степени уже выразил свою правовую позицию по данному вопросу, затронув некоторые аспекты исследуемой проблемы в очередном послании , отметив, в частности, что «в действующем законодательстве все еще имеются подзаконные нормативные правовые акты, которыми регулируются важнейшие общественные отношения, указанные в п. 3 ст. 61 Основного Закона, включая и механизм применения некоторых мер государственного принуждения, что недопустимо». Некоторые исследователи полагают, что ежегодные послания являются, по сути, итоговым решением Конституционного совета, оценивающим конституционную законность в стране за определенный период (Темербеков, Досаева 2020, 84). В целом соглашаясь с таким выводом, полагаем, что итоговое решение, выраженное в нормативном постановлении Конституционного совета, должно основываться на всестороннем анализе с привлечением экспертов, участием заинтересованных лиц в обсуждении и т. д. Выдвинутый же тезис по рассматриваемому вопросу без должной аргументации и мотивировки не может снять проблемные вопросы разграничения законодательного и подзаконного регулирования.
Во-вторых, в целях укрепления взаимосвязей между законом и подзаконным актом следует учитывать давно выдвинутые рациональные предложения российских ученых, подчеркивавших необходимость указывать в преамбуле подзаконного нормативного правового акта не только закон, но и статьи, части статей закона, на основании которых издается данный акт; приводить отдельные положения закона, которые послужили основанием для издания подзаконного нормативного правового акта (Иванов 2002, 43). Есть и другие полезные для использования приемы юридической техники правотворчества.
Природа подзаконного акта относительно нормативности или казуальности
Данный вопрос возник в связи с тем, что при обращении с запросом субъект обращения хотел выяснить, включает ли в себя понятие подзаконного акта в конституционной норме правовые акты ненормативного характера (правоприменительные акты). Полагаем, что понятие «подзаконный акт», указанное в п. 3 ст. 61 Конституции, подразумевает разновидность нормативного правового акта, издаваемого полномочным органом на основе и во исполнение закона, в соответствии с законом для его дальнейшей конкретизации и развития. Данный вывод исходит из смысла всех норм ст. 61 Конституции, поскольку их содержание в целом направлено на издание закона как акта нормативного характера, в котором употребляется термин «подзаконный акт». Кроме того, в п. 3 ст. 61 данный термин сопровождается словом «регулируется». Подзаконные акты ненормативного характера (решения, акты индивидуально-правового содержания) не могут регулировать общественные отношения в Республике Казахстан.
Следовательно, в контексте положений ст. 61 Конституции, определяющих вопросы принятия правовых актов нормативного содержания (законов и подзаконных актов), понятие «подзаконные акты» не включает в себя правовые акты ненормативного характера (правоприменительные).
3. Социальные и технические регуляторы
Вытекает ли из п. 3 ст. 61 Конституции РК, что в Республике Казахстан подлежат правовому регулированию все возможные общественные отношения, в том числе те, которые являются предметом иных социальных и технических регуляторов (морали, национальных, деловых и профессиональных традиций и обычаев, религии, стандартов, технических регламентов и т. д.)? Этот вопрос необходимо рассматривать, исходя из вопроса о пределах нормативно-правового воздействия на общественные отношения, которые неразрывно связаны с пределами государственной власти, так как последней имманентна правовая форма ее осуществления.
Конституцией РК определены внешние пределы правового регулирования общественных отношений через установление системы государственных институтов РК, провозглашение в ней основных ценностей, включая утверждение себя демократическим, правовым, социальным, светским государством. В реализации данной политики сфера правового воздействия на общественные отношения может расширяться или сужаться, что определяется законодательной политикой государства при совместном участии в ней президента, парламента, правительства, а также Конституционного совета РК.
Право и религия
Внешние границы пределов правового регулирования в системе социальной регламентации общественных отношений не могут изменяться без дополнительных конституционных дозволений, обязываний или запретов. В понятие конституционных дозволений, запретов и обязываний мы включаем именно дозволения, обязывания и запреты, предусмотренные в конституции. Это означает, что речь в данном случае не должна идти о пределах конституционного регулирования. Проблему нужно рассматривать в другой плоскости: как конституция ограничивает пределы правового регулирования или расширяет его? Именно конституция как основной закон государства и общества определяет и очерчивает внешние границы правового регулирования в целом, т. е. устанавливает его пределы, а в понятие пределов конституционного регулирования необходимо вкладывать такой смысл, который определил бы, насколько оптимальным, рациональным и целесообразными будет механизм правового регулирования, если основной закон детализирует и конкретизирует свое содержание, не отсылая к правовому регулированию в конституционных и обычных законах. Факт такой детализации конституционных норм мы наблюдаем во многих странах, в частности в России в процессе конституционной реформы 2020 г.
Определяя пределы правового регулирования, Конституция провозгласила Республику Казахстан светским государством, следовательно, государство и церковь разделены. Государство не может регулировать общественные отношения, складывающиеся внутри религиозной группы, издавать законы и нормативные акты, регламентирующие вопросы ритуала, обязанностей и прав верующих по поводу отправления религиозных обрядов, молитв, системы подготовки кадров для церкви, их финансирования, не может устанавливать или исполнять наказания за неисполнение и несоблюдение религиозных предписаний и т. д.
Вместе с тем государство обеспечивает правовую регламентацию других, внешних вопросов, касающихся религиозных отношений в части регистрации деятельности религиозных общин, отказа в такой регистрации, предоставления условий для реализации верующими своих прав и свобод на отправление обрядов, богослужений и т. д., поскольку указанные права могут соприкасаться с правами других лиц, неверующих, верующих другой конфессии, их безопасностью, жизнью, физическим и нравственным здоровьем. Однако такое регулирование не может считаться регламентацией религиозных отношений в собственном смысле этого слова; установленные государством, такие правовые нормы не являются религиозными нормами.
В связи с этим в корне неправильно говорить, что п. 3 ст. 61 Конституции может предполагать правовое регулирование религиозных отношений, разрешая вторжение государства в компетенцию религиозных организаций.
Право и нравственные отношения
Нравственные отношения составляют самостоятельный блок в системе общественных отношений. Они имеют свои механизмы нормативной регламентации, эффективность которой основывается на добровольном подчинении ее установлениям. Строго говоря, нравственные нормы не являются обязательными для любой правовой системы (George Forji 2010, 87). Вместе с тем ценность моральных норм, проверенных опытом многих поколений человечества, способствует их интегрированию в систему правовых установлений при активном действии государства. Сегодня многие нормы казахстанского национального законодательства содержат нравственные принципы и категории. Различные этические кодексы, утвержденные представителями государственной власти, вряд ли могут считаться чисто нормами морали. По сути, они представляют собой правовые документы с дозволениями, предписаниями и запретами, изменяющими правовую ситуацию в конкретных случаях. Однако можно ли говорить, что нравственные отношения подвержены правовому регулированию? Скорее всего, нравственные нормы переходят в разряд правовых установлений после их включения в систему национального законодательства, когда важнейшие общественные отношения первичного и производного характеров преломляются и оцениваются не только классическими правовыми нормативами, но и нравственными императивами, становящимися основой правового регулирования. Так постепенно стирается граница между правом и моралью.
Пределы интегрирования норм морали в правовое регулирование определяется государством в лице его органов, а по смыслу п. 3 ст. 61 Конституции -- парламентом РК и субъектами, обеспечивающими подзаконное регулирование. Использование в законах и подзаконных актах нравственных категорий оценочного характера (добросовестность, справедливость, разумность, клевета, оскорбление, неуважение, издевательство, пренебрежение и др.) в их совокупности с сугубо юридическими терминами и понятиями обосновывается необходимостью уровня и содержания правовой регламентации.
Право и другие социальные регуляторы
Аналогичного подхода необходимо придерживаться в отношении государства к иным вопросам, касающимся других социальных регуляторов (национальных, деловых и профессиональных традиций и обычаев). При этом следует учитывать, что Конституция очерчивает границы правового регулирования, но определение этих границ устанавливается в конечном счете законодателем в лице всего народа на референдуме или парламентом, которые опираются при расширении или сужении границ правового регулирования на «уровень познания его объективных пределов: чем этот уровень выше, тем больше вероятность, что в сферу права не будут включены виды социального поведения и иные явления, которые в специальном юридическом воздействии не нуждаются» (Иванов 2011, 14). В противном случае могут наблюдаться заурегулированность общественных отношений, мелочная государственно-правовая регламентация общественной жизни, массовое нарушение таких правовых норм в силу невозможности организации всеобщего контроля за их реализацией.
Известно, что совокупность правил, регулирующих отношения между людьми и внешним миром, природой, техникой и отличающихся по своему содержанию от социальных норм, называется техническими нормами. Технические нормы определяют научно обоснованные методы, приемы, способы обращения с естественными и искусственными объектами, технологическими операциями и процессами и содержат правила наиболее целесообразного, необходимого поведения. При нарушении технических норм наступают невыгодные практические результаты, поэтому такая норма обеспечивает сама себя без какого-либо принуждения.
Однако со времени научно-технической революции, когда стали возникать новые массы технических норм, их несоблюдение могло дорого обходиться обществу, наносить ему тяжкий урон. В связи с этим многие технические нормы закрепляются в нормативных правовых актах, приобретают юридическую силу и становятся правовым императивом; в результате таких преобразований появляется и относительно новый правовой термин «технико-правовые нормы», сочетающий в себе как технические регламенты, так правила поведения с юридическим содержанием (Матузов 1996, 145). Это в основном нормы, действующие в материально-производственной и управленческой сферах (правила противопожарной безопасности, эксплуатации всех видов транспорта, атомных станций, строительных работ, энергоснабжения, хранения и перемещения взрывчатых и токсических веществ, обращение с оружием, разного рода госстандарты и т. д.).
Полагаем, что п. 3 ст. 61 Конституции предполагает нормативное регулирование отношений, связанных с созданием и эксплуатацией технических средств, сопряженных с жизнью и здоровьем человека, законодательными или подзаконными актами.
4. Важнейшие общественные отношения, однородные важнейшие общественные отношения и комплексные по своему характеру общественные отношения
Важнейшие общественные отношения, названные в Конституции, включают в себя систему однородных важнейших общественных отношений, упоминаемых в Законе о правовых актах, а не наоборот, поскольку здесь речь идет о классификации, в процессе которой отдельные однородные важнейшие общественные отношения включаются в разные группы.
Юридическая природа консолидации как вида систематизации
Нужно ли специально определять и ограничивать в Законе о правовых актах сферу комплексных по своему характеру общественных отношений?
Понятие «комплексные по своему характеру общественные отношения» применяется в Законе о правовых актах в связи с таким видом систематизации законодательства, как консолидация. Попытка нормативного регулирования и определения этого вида систематизации в Законе о правовых актах, на наш взгляд, была весьма неудачной. Такой вид систематизации возник и распространился в странах англосаксонского права, где отсутствует кодификация законодательства. В Англии, например, консолидирующие статуты соединяют несколько законов (статутов) в один правовой акт, в который вносятся некоторые поправки. Это в определенной мере упрощает реализацию (применение, исполнение и др.) консолидированного закона. Процедуры принятия консолидированного акта в таком случае не усложняются, они носят нередко формальный характер с отсутствием дебатов по поводу законопроекта (Реутов, Ваньков 2013, 19).