Конституционные основы законодательного и подзаконного регулирования в Республике Казахстан: практические вопросы и доктринальное толкование
Е.Б. Абдрасулов
В статье исследуются вопросы разграничения законодательного и подзаконного регулирования общественных отношений. По мнению автора, в правотворческой деятельности, в том числе в законодательном процессе, нередко возникают практические вопросы о компетенции различных государственных органов по установлению разнообразных правовых норм и правил. Указанные вопросы связаны с необходимостью установления четкого правового смысла конституционных норм, посвященных определению предмета регулирования законов. Среди прочего нужно уяснить положения п. 3 ст. 61 Конституции Республики Казахстан (РК) в части содержащихся в этом пункте понятий «важнейшие общественные отношения», «все иные отношения», «подзаконные акты», а также установить соотношение этих понятий между собой. Толкования требуют и положения п. 4 ст. 61 Конституции РК, в частности, необходимо выявить, вытекает ли из данных положений, что в Республике Казахстан правовому регулированию подлежат все возможные общественные отношения, в том числе те, которые являются предметом иных социальных и технических регуляторов (морали, национальных, деловых и профессиональных традиций и обычаев, религии, стандартов, технических регламентов и т. д.). Отвечая на поставленные вопросы, автор акцентирует внимание на том, что закон и подзаконные акты, как правило, составляют единую систему законодательства, выполняя функции первичных и вторичных актов. Однако вторичный характер подзаконных актов не говорит о том, что они регулируют не столь важные общественные отношения. Право по своей сути направлено на регулирование всех важных общественных отношений.
Ключевые слова: конституция, закон, подзаконный акт, законодательное регулирование, подзаконное регулирование, неопределенность конституционных норм, толкование норм конституции, парламент, правотворческий процесс.
Constitutional bases of legislative and supplementary legal regulation in the Republic of Kazakhstan: Practical issues and doctrinal interpretation
E.B. Abdrasulov
The article examines the issues of differentiation of legislative and subordinate regulation of public relations. It is noted that in the process of law-making activities, including the legislative process, practical questions often arise about the competence of various state bodies to establish various legal norms and rules. These issues are related to the need to establish a clear legal meaning of the constitutional norms devoted to the definition of the subject of regulation of laws. In particular, there is a need to clarify the provisions of paragraph 3 of Art. 61 of the Constitution of the Republic of Kazakhstan in terms of the concepts “the most important public relations”, “all other relations”, “subsidiary legislation”, as well as to establish the relationship between these concepts. Interpretation is also required by the provisions of paragraph 4 of Art. 61 of the Constitution of the Republic of Kazakhstan in terms of clarifying the question of whether the conclusion follows from mentioned provisions that all possible social relations in the Republic of Kazakhstan are subject to legal regulation, including those that are subject to other social and technical regulators (morality, national, business and professional traditions and customs, religion, standards, technical regulations, etc.). Answering the questions raised, the author emphasizes that the law and bylaws, as a rule, constitute a single system of legislation, performing the functions of primary and secondary acts. However, the secondary nature of subsidiary legislation does not mean that they regulate “unimportant” public relations. The law is essentially aimed at regulating all important social relations.
Keywords: constitution, law, subsidiary legislation, legislative regulation, supplementary legal regulation, uncertainty of constitutional norms, interpretation of constitutional norms, parliament, law-making process.
Введение
конституционный законодательный подзаконный казахстан
Обобщения и абстрагирования в правовом регулировании, особенно в конституционном, часто являются необходимой мерой, позволяющей обеспечить правовой регламентацией наибольшее количество жизненных обстоятельств и субъектов, вступающих в те или иные виды общественных отношений. Обосновывая необходимость высокого уровня абстракции, зарубежные исследователи отмечают, что закон в его идеальном виде направлен на незнакомых людей, абстрагируется от конкретных обстоятельств времени и места и ссылается только на такие условия, которые вероятны в любом месте и в любое время (Whitman 2009, 23). О невозможности обеспечить включение в текст нормативных правовых актов, особенно конституции, понятий, которые имели бы лишь одно специально предопределенное значение, пишут и российские ученые: неопределенность некоторых конституционных норм, наличие оценочных понятий объясняются многогранностью смыслового содержания конституционных положений, наиболее высоким уровнем абстрактности, обобщенности осуществляемого ими правового воздействия (Власенко 2013, 34).
Учитывая эти моменты, законодатель намеренно закладывает в основу конституций практически всех стран рамочную модель правового регулирования. Именно этим объясняется секрет долголетия многих конституций, которые отличаются гибкостью норм и возможностью интерпретации конституционных установлений (Пресняков 2018, 18).
Поэтому следует говорить о возможных ситуациях неопределенности конституционных норм с позиции постконституционного правотворчества и в процессе непосредственной реализации конституционных норм, которые могут преодолеваться посредством доктринального и официального толкования конституции (Овсепян 2007, 12). Такого толкования требует повседневная жизнь. Например, сложности вызывает ситуация, когда отсутствует четкое и единое для всех субъектов законодательной деятельности понимание отельных конституционных положений. В частности, одной из основных проблем, с которыми субъекты законотворческого процесса сталкиваются в повседневной деятельности в Республике Казахстан (РК), является вопрос о предмете законодательного регулирования и об общественных отношениях, которые должны регулироваться только законами, принимаемыми парламентом в соответствии со ст. 61 Конституции РК, принятой на республиканском референдуме 30.08.19951, (далее -- Конституция) и Законом РК от 06.04.2016 «О правовых актах» (далее -- Закон о правовых актах). Так, п. 3 ст. 61 Конституции предусмотрено, что парламент вправе издавать законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения, устанавливают основополагающие принципы и нормы, касающиеся перечисленных в подп. 1-11 п. 3 ст. 61 Конституции крупных групп вопросов, а все иные отношения регулируются подзаконными актами. В этом аспекте возникает вопрос: являются ли все общественные отношения, касающиеся вопросов, перечисленных в указанных подпунктах, «важнейшими общественными отношениями», а общественные отношения, не относящиеся к этим вопросам, -- «всеми иными отношениями»?
Основное исследование
1. Пределы предмета и объекта законодательного регулирования в Конституции
Определение предмета законодательного и подзаконного регулирования общественных отношений важно во многих аспектах. Главный из них заключается в том, что решением этого вопроса в значительной мере решается проблема выявления перечня общественных отношений, которые подлежат законодательному воздействию, а точнее, проблема установления точной компетенции парламента по принятию законов. О. В. Макарова справедливо указывает на остроту и «устойчивость» вопроса о соотношении закона и подзаконного акта, что характерно для юридической науки и практики, а также связано с балансом и противоречием политических сил и государственных институтов (Макарова 2005, 92). В Республике Казахстан поиск такого баланса выразился в Обращении председателя Сената Парламента РК в Конституционный совет РК от 13.04.2020 об официальном толковании п. 3 ст. 61 Конституции РК. В запросе указывалось, что депутаты парламента наблюдают рост числа подзаконных нормативных правовых актов, а также расширение предусмотренных законами компетенций различных государственных органов по установлению разнообразных правил. Обеспокоенность депутатов касалась вопроса о том, что в нормативных правовых актах, принимаемых государственными органами, затрагиваются права, обязанности, а иногда даже вопросы ответственности, приватизации и т. д., прямо не предусмотренные законодательными актами (Сафинов 2020). В связи с этим в запросе Сената одной из основных обозначалась проблема разграничения важнейших общественных отношений, регулируемых законом, и всех иных отношений, регламентируемых подзаконными актами.
Обращение в Конституционный совет было вызвано, на наш взгляд, следующим обстоятельством: буквальное толкование норм Конституции могло наталкивать на мысль, что подзаконные акты регулируют не столь важные для государства общественные отношения; это, в свою очередь, приводило к выводу, что между законом и подзаконными актами нет органической связи, а кроме того, способствовало дискуссиям о компетенциях органов исполнительной власти, по мнению законодательного органа, все чаще вторгавшихся в сферу важнейших общественных отношений. К тому же эти вопросы не были конкретизированы в ст. 1 Закона о правовых актах, где буквально воспроизводятся положения Конституции о том, что закон является нормативным правовым актом, регулирующим важнейшие общественные отношения и устанавливающим основополагающие принципы и нормы, предусмотренные Конституцией.
Подзаконные акты определены в Законе о правовых актах как иные нормативные правовые акты, не относящиеся к законодательным актам. С одной стороны, в законе правильно указывалось, что подзаконные акты принимаются в развитие законов и в целях их реализации, с другой -- такое определение не снимало проблемного вопроса о разграничении законодательного и подзаконного регулирования. Данный вывод исходит из того, что на этапе принятия подзаконных актов Правительством РК и его органами законодатель нередко поднимал вопрос о том, что та или иная сфера общественных отношений является важнейшей, как указано в Конституции, и, следовательно, находится в сфере законодательного регулирования. В результате применения такого подхода могло получиться, что исполнительная власть вообще не правомочна касаться никаких вопросов, определенных в Конституции в качестве важнейших. Например, в абз. 7 п. 3 ст. 61 Конституции предусмотрено принятие парламентом законов об образовании, здравоохранении и социальном обеспечении. Буквальное толкование этого положения подразумевает, что данная сфера как совокупность важнейших общественных отношений обеспечивается только законодательным регулированием, что в корне неверно.
Этот и другие проблемные аспекты в понимании конституционных норм могли бы быть сняты в процессе официального толкования рассматриваемых положений Основного Закона Конституционным советом РК. К сожалению, запрос об официальном толковании по неизвестным нам причинам был отозван субъектом обращения из Конституционного совета. Однако, на наш взгляд, сформулированные вопросы остались открытыми, нерешенными, поэтому мы попытаемся ответить на некоторые из них.
Что касается доктринального определения предмета законодательного регулирования, то конституционные понятия «важнейшие общественные отношения», «основополагающие принципы и нормы», «иные общественные отношения» необходимо толковать в контексте всей системы конституционных норм, отдельной нормы п. 3 ст. 61 Конституции и во взаимосвязи с правовой доктриной. На основе такой интерпретации, исходя из действительного смысла конституционных норм, можно сделать вывод, что все общественные отношения, перечисленные в подп. 1-11 п. 3 ст. 61 Конституции, являются перечнем общественных отношений, по которым парламенту в порядке первоочередности необходимо установить основы правового регулирования через принятие законов, которые должны регламентировать важнейшие, коренные стороны этих отношений, заложить главные их принципы и нормы, отличающиеся устойчивостью и стабильностью. Следовательно, из перечисленных в п. 3 ст. 61 Конституции общественных отношений парламенту предписывается вычленение и обеспечение законодательным регулированием их важнейших сторон. Это означает, что общественные отношения, перечисленные в подп. 1-11 п. 3 ст. 61 Конституции, становятся важнейшими после их регламентации законом, что не препятствует подзаконному регулированию других важных сторон этих отношений, если оно соответствуют закону, направлено в развитие и исполнение закона.
Вместе с тем круг объектов законодательного регулирования трудно определить исчерпывающе. Данной доктрины придерживается и Конституция РК, оставляя открытым перечень общественных отношений, требующих законодательной регламентации. Это связано с тем, что по смыслу нормы п. 3 ст. 61 Конституции, установленному грамматическим способом толкования, полномочия и функции парламента по изданию законов фактически разделены на две компетенции, первая из которой является общей (вправе издавать законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения), а вторая предоставляет ему более конкретные полномочия («вправе издавать законы, которые устанавливают основополагающие принципы и нормы, касающиеся...»).
Такой вывод можно сделать из конструкции предложения в тексте Конституции, где две схожие, но различные компетенции (общая и конкретная) разделены запятой, а не союзом «и». В противном случае норма была бы изложена по-другому: «Парламент вправе издавать законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения и устанавливают основополагающие принципы и нормы, касающиеся...». Возможны и другие, более уместные формы изложения.
Следовательно, п. 3 ст. 61 Конституции, в первой части пункта уполномочивая парламент на издание законов, которые регулируют важнейшие общественные отношения, во второй части императивно выделяет определенный круг общественных отношений, нуждающихся в законодательной регламентации. При этом круг объектов законодательного регулирования не определен исчерпывающе, исходя из первой части нормы п. 3 ст. 61 Конституции, поскольку это связало бы парламент при выборе вопросов общественно-политического развития, требующих издания закона.
Применение логического приема доказательства от противного при толковании конституционной нормы
Если идти от противного и допустить, что перечень объектов законодательных полномочий и функций парламента является исчерпывающим, то автоматически все «иные общественные отношения» должны регулироваться подзаконными актами. Данное положение приходит в противоречие с природой подзаконных актов, которые должны соответствовать закону, приниматься в развитие закона, конкретизировать закон. Если предположить, что законы регулируют одни отношения, а подзаконные акты регламентируют совершенно другие общественные отношения, то теряется органическая взаимосвязь системы «конституция -- закон -- подзаконный акт», т. е. рушится единство всей системы законодательства, всего механизма правового регулирования. Тогда необходимо говорить о легальном дуализме, наличии двух самостоятельных систем права Казахстана, что не соответствует действительности.