«Все иные отношения» как самостоятельный блок общественных отношений
В связи с приведенными выше доводами будет неправильно утверждать, что общественные отношения, не относящиеся к вопросам, предусмотренным в подп. 1-11 п. 3 ст. 61 Конституции, являются «всеми иными отношениями».
«Все иные отношения» не могут составлять самостоятельный блок общественных отношений, не зависимых от первичного правового регулирования нормативными правовыми актами -- Конституцией и законами. Они, по сути, представляют собой вторичные отношения, порожденные диалектической закономерностью: одни общественные отношения (более общие, значимые и первичные -- важнейшие), если они охвачены законодательным регулированием, порождают массу других видов подчиненных, вторичных иных отношений, которые нуждаются в правовом регулировании. Однако содержательная природа (характер и предмет) как важнейших, так и иных общественных отношений (важных и менее важных), как правило, остается идентичной (содержание отношений, предусмотренных Законом РК от 22.07.2011 «О миграции» (далее -- Закон о миграции) и Правилами оформления документов на выезд за пределы Республики Казахстан на постоянное место жительства, утв. Постановлением Правительства РК от 28.03.2012, не может быть диаметрально противоположным). Различаться будут лишь степень стабильности (относительной долговременности), значимости (круг субъектов, вовлеченных в правовую регламентацию, охват правом основ политического, экономического, социального и культурного развития РК и др.) и конкретности, с одной стороны, важнейших, с другой -- иных общественных отношений.
Пределы важнейших общественных отношений
Важнейшие общественные отношения могут выходить за пределы общественных отношений, предусмотренных в подп. 1-11 п. 3 ст. 61 Конституции. В противном случае понимание перечисленных отношений в качестве исчерпывающих связало бы парламент при выборе вопросов общественно-политического развития, требующих издания законов, формирования нового правового моделирования общественных отношений, не противоречащих Конституции. В связи с этим определение круга важнейших общественных отношений из общей системы всех общественных отношений, нуждающихся в правовом регулировании законом, является функцией президента, высших органов законодательной и исполнительной власти, выступающих главными субъектами установления и реализации правовой политики государства. В этом направлении необходимо выработать стратегическую линию правовой политики и практические пути, рассчитанные на несколько лет и включающие планомерную, научно обоснованную программу по определению важнейших видов общественных отношений, подлежащих правовому регулированию. Такая программа в своей основе должна учитывать возможность будущих изменений в жизни общества, которые потребуют соответствующих преобразований правовой надстройки.
Критерии вычленения общественных отношений, нуждающихся в правовом регулировании
Первоначальными критериями вычленения важнейших общественных отношений, нуждающихся в правовом регулировании, являются следующие: 1) степень их значимости и первичности для всего государства и общества в целом (широкий круг субъектов, вовлеченных в определенный вид общественный отношений; отношения, связанные с основополагающими правами и свободами личности; отношения, затрагивающие основы политического, экономического, социального и культурного развития РК и др.); 2) степень стабильности и устойчивости, предполагающая относительную долговременность протекания соответствующих общественных отношений во времени, поскольку для любой правовой системы весьма значима стабильность как важнейшее условие ее эффективности; 3) степень конкретности, предполагающая, что для важнейших общественных отношений не характерно чересчур подробное, казуистическое регулирование, когда закон стремится установить правила для всех конкретных случаев. Такой закон быстро устаревает, оказывается неспособным идти в ногу с развитием общественных отношений, что приводит к ситуации, когда законотворческий процесс превращается в некое «латание дыр и прорех», принятие сотен поправок, дополнений и изменений. Поэтому при определении важнейших общественных отношений необходимо избегать неправильной установки, согласно которой решение того или иного вопроса правового регулирования возможно исключительно через принятие закона с детализацией его норм.
Следовательно, Конституция не ограничивает законодательные функции парламента, а предусматривает, что он принимает законы по магистральным, основополагающим аспектам однородных общественных отношений; конкретизация и детализация законодательных норм, установленных парламентом, обеспечиваются подзаконной регламентацией других субъектов правотворчества.
Предметы законодательного и подзаконного регулирования можно разграничивать по указанному выше критерию, т. е. по степени важности, которая раскрывается через понятия первичности (иерархии актов), стабильности (относительной долговременности) и значимости (по кругу субъектов, вовлеченных в правовую регламентацию, по охвату правом основ политического, экономического, социального и культурного развития РК и др.), конкретности общественных отношений.
Сам законодатель, т. е. парламент РК, совместно с другими субъектами, участвующими в законодательном процессе, определяет степень первичности, стабильности, значимости общественных отношений в каждом отдельном случае и при необходимости принимает решение об издании закона, за исключением ситуаций, прямо предусмотренных в Конституции и Конституционном законе РК от 16.12.1995 «О Парламенте РК и статусе его депутатов».
Считаем, что исходным положением при установлении грани между предметом (объектом) регулирования законов и подзаконных актов может быть известная презумпция: чем устойчивее, стабильнее и значимее отношения, тем выше юридическая сила акта, в данном случае закона, который регулирует эти отношения. Так, в Законе РК от 18.02.2011 «О науке» как первичном акте регулируются важнейшие отношения, связанные с главными принципами и направлениями организации научной и научно-технической деятельности, а в производном от него подзаконном акте -- Правилах присуждения степеней, утв. Приказом министра образования и науки РК от 31.03.2011, -- регламентируются важные с точки зрения необходимости для общества иные отношения, производные от первичных и связанные с порядком и процедурой присуждения ученых степеней. Меньшая устойчивость данных отношений и, соответственно, содержания регулирующего их подзаконного акта определяется тем, что нормы подзаконного акта при необходимости можно оперативно изменить в силу изменившихся условий (необходимость в цифровизации процедуры защиты диссертаций, изменения порядка формирования диссертационных советов, изменения требований к соискателям и др.).
2. Единство закона и подзаконного акта
Несмотря на то что единой формулы, закрепляющей соотношение закона со всеми видами подзаконных нормативных правовых актов, не существует (Иванов 2002, 32), закон и подзаконные акты, как правило, составляют единую систему законодательства, выполняя функции первичных и вторичных актов. В качестве первичного акта закон выступает по отношению к подзаконным актам как каркас, несущая конструкция, обеспечивая согласованность и непротиворечивость правовых норм единой сферы права. В этой роли законы интегрируют все виды подзаконных актов, устанавливая их основные виды и предопределяя иные способы организационно-нормативного воздействия.
Следовательно, все виды подзаконных актов как подсистемы законодательного регулирования должны прямо или косвенно произрастать из одного корня -- соответствующего закона.
При рассмотрении вопроса о единстве законов и подзаконных актов невозможно обойти вниманием проблему определения правовой природы нормативных постановлений Конституционного совета и Верховного суда РК. В Законе о правовых актах не установлено, какие нормативные правовые акты относятся к законам, а какие являются подзаконными актами. Другая классификация подразделяет нормативные правовые акты на основные и производные. Нормативные постановления Верховного суда и Конституционного совета отнесены к основным нормативным правовым актам. Однако на основе такой классификации трудно установить, законодательное или подзаконное регулирование обеспечивается органом конституционного контроля и высшей судебной инстанцией страны.
В Законе о правовых актах есть и смысловые противоречия, касающиеся содержания указанных правовых актов. Так, п. 3 ст. 5, определяющий содержание нормативных постановлений Верховного суда в качестве разъяснений по вопросам судебной практики, противоречит смыслу ст. 4 Конституции, устанавливающей их в качестве действующего права, а не разъяснений. Более того, абз. 24 ст. 1 закона определяет письменные официальные документы, разъясняющие нормы, содержащиеся в нормативном правовом акте, в качестве ненормативного правового акта. Одновременно закон рассматривает нормативные постановления Верховного суда РК в качестве нормативного правового акта. Налицо явное противоречие: с одной стороны, нормативные постановления -- это разъяснения (ненормативный правовой акт), с другой -- в соответствии с абз. 5 п. 2 ст. 7 Закона о правовых актах нормативные постановления Верховного суда РК относятся к основным видам нормативных правовых актов.
Приведем еще один пример смысловых противоречий в Законе о правовых актах. Общая ст. 5 посвящена нормативным постановлениям Конституционного совета РК и Верховного суда РК. В норме, где определяется содержание нормативного постановления Конституционного совета, указывается его место в иерархии законодательства: «Нормативные постановления Конституционного совета РК обладают юридической силой тех норм Конституции РК, на основании которых они приняты» (п. 2 ст. 5). По логике следующая норма, посвященная нормативным постановлениям Верховного суда, также должна определить силу и место нормативных постановлений Верховного суда в системе нормативных правовых актов. Вместо такого изложения нормы она установлена в совсем другом аспекте, характеризующем не иерархический уровень нормативных постановлений Верховного суда РК, а их содержание: «В нормативном постановлении Верховного суда РК содержатся разъяснения по вопросам судебной практики» (п. 3 ст. 5). Полагаем, что в условиях отсутствия официального субъекта толкования в Республике Казахстан осуществляется фактическая деятельность по интерпретации законов. Таким субъектом выступает Верховный суд РК, издающий нормативные постановления, касающиеся вопросов судебной практики, а по сути, толкования всех норм законодательства, включая законы. Данные разъяснения норм законодательства, выраженные в нормативных постановлениях Верховного суда РК, являются действующим правом. Следовательно, Верховный суд РК посягает на независимость судей через обязательность для нижестоящих судов своих указаний и инструкций, выраженных в нормативных постановлениях. Кроме того, судебная власть не только осуществляет правосудие, но и фактически превращается в законотворческий орган, создавая под видом разъяснений новые нормы закона, обязательные и для судов, и для других правоприменительных органов. Такая обязательность связана с тем, что в силу ст. 4 Конституции РК нормативные постановления являются действующим правом, т. е. системой правовых норм, изданных судебной властью; также все субъекты реализации права при использовании, исполнении, соблюдении и применении права ориентируются на судебную практику, которая, в свою очередь, следует за правовыми позициями Верховного суда, отраженными в нормативных постановлениях.
По нашему мнению, следует исключить издание Верховным судом нормативных постановлений на уровне нормативного правового акта. Во всех странах постсоветского пространства, за исключением Республики Туркменистан, отменена компетенция высших судов по изданию актов обязательного и инструктирующего характеров, не говоря о принятии, как в Республике Казахстан, судебных актов на уровне нормативного правового акта. Высшие суды стран СНГ, а также государств, не вступивших в него или вышедших из него, издают разъяснения норм законодательства в форме мягких рекомендаций, благодаря чему соблюдаются хотя бы формальные признаки системы разделения властей .
В целом вопросы юридической природы нормативных постановлений Верховного суда и Конституционного совета нуждаются в специальном исследовании.
Предметная сфера законодательного и подзаконного регулирования
Предметная сфера регулирования подзаконного нормативного правового акта, издаваемого на основании и во исполнение закона, определяется, как правило, той же предметной сферой закона. Вместе с тем не исключаются случаи (и их немало), когда подзаконный акт издается на основе компетенции того или иного органа, поэтому уровень связанности закона и подзаконного акта может быть разной. Например, при издании подзаконного акта в соответствии с первичными, общими нормами закона уровень связанности между законом и подзаконным актом весьма высок, а при принятии подзаконных актов в соответствии с компетенцией государственного органа связанность менее выражена. Нередко такая ситуация обнаруживается «в случае умолчания законодателя, по каким конкретным отношениям какой орган власти уполномочен принимать соответствующие подзаконные акты» (Злобин 2012, 36). Кроме того, полномочие соответствующего органа по изданию подзаконных актов часто обосновывается через законодательные акты, которые одновременно устанавливают императивное предписание по принятию такого рода нормативных правовых актов. В этих случаях главным должен быть принцип непротиворечия в целом законодательному регулированию. Такие подзаконные акты не могут устанавливать кардинально новые предписания, не предусмотренные в комплексной системе правовой регламентации.
Определение новых прав и обязанностей в подзаконных актах
Подзаконные акты -- это акты нормативного содержания, они состоят из норм права, т. е. правил поведения, содержащих обязывающие, запрещающие или управомочивающие предписания, обеспечиваемые мерами государственного воздействия.