Конституционное правосудие в президентской и полупрезидентской формах государственного правления: размышления в области права и устройства государства
Я. Залесны, И.Ю. Остапович, Я. Шиманек
Анализируется метод формирования контроля конституционности права в президентской и полупрезидентской формах государственного правления. Исследуется зависимость между президентской и полупрезидентской системами правления, а также реализованной в них модели контроля конституционности права. Доказывается тезис, гласящий, что это компоненты устройства государства, формируемые независимо друг от друга, не оказывающие друг на друга влияния в аспекте аксиологии, институционализма или бихевиоризма.
Ключевые слова: система конституционного правосудия; президентская система управления; полупрезидентская система управления; модель контроля правовых норм Кельзена; судебный контроль.
конституционность право государственный президентский правление
Constitutional Justice in Presidential and Semi-Presidential Forms of Government: Reflections on the Law and Structure of the State
Jacek Zalesny, University of Warsaw (Warsaw, Poland).
Igor Yu. Ostapovich, Ural State Law University (Yekaterinburg, Russian Federation).
Jaroslaw Szymanek, Analytical Department of the Office of the Sejm (Warsaw, Poland).
Keywords: constitutional justice system; presidential system of governance; semi-presidential system of governance;
Kelsen model of control of legal norms; judicial control.
The article discusses the features of the formation of constitutional justice in the presidential and semi-presidential forms of government. The dependence of the choice of the constitutional control body's model in the presidential and semi-presidential systems of government was studied on the example of such countries as Austria, Brazil, Lithuania, Mexico, Portugal, Romania, the USA, Turkey, Finland, France, Chile, etc. A hypothesis was made that the components of the structure of the state, formed independently of each other, do not affect each other in terms of axiology, institutionalism or behaviorism. The main methods of the research were comparative legal (used to determine the general and the specific), functional (used to study the main activities of the constitutional control bodies). The authors identified a range of institutional solutions, among which one should not search for constant, repetitive, universal and eternal trends. The article substantiates the scientific, constitutional and political-legal significance of the lack of dependence, both at the level of models of government systems and in the practice of the state system, which is confirmed by a wide variety when it comes to the form of constitutional control. The identification of the two main models of constitutional control, i.e. American and European, does not exhaust all the differences, discrepancies and nuances in the institutional design of this control. Constitutional control can either be directly vested in the judiciary or bodies that are at least directly attributed to the judiciary, but can also be clearly removed from the justice system. Scientific approaches to the understanding of the essence and features of the evolution of various forms of constitutional justice are considered as well as the relevant slow but effective homogenization of the constitutional control bodies and their transition--the further, the more--to the position of the courts, regardless of the initial form of these bodies in each case. This process is most often defined as the “courtization” of the bodies of constitutional control. The conclusion is made that, in presidential and semi-presidential forms of government, no exclusive model of control over the constitutionality of law is established. Options are given for the institutional design of the bodies of constitutional justice in the countries studied. Factors influencing the various formation of institutions of constitutional justice are revealed. It is noted that the model of the system of government is not the dominant factor among them.
Определяя систему как президентскую либо полу- президентскую, необходимо обратить внимание на то, что невозможно президентской системой называть те системы, которые строят исключительно сильную президентуру, поскольку такие системы - вопреки расхожему мнению - имеют немного общего с именно президентской формой правления, матрицей которой остается устройство США в том виде, в каком оно было сформировано в конце XVIII в. Они чаще всего создают так называемые неопрезидентиализмы, которые в значительной степени представлены в Латинской Америке, Африке или на постсоветском пространстве. Если же речь идет о полупрезидентской системе, необходимо ее воспринимать как систему, в которой происходят всеобщие прямые выборы президента [1].
Как в государствах, принимающих классическую президентскую систему (США), так и в государствах, базирующихся на президентализме [2, 3] (Мексика, Бразилия, Чили), а также государствах, классифицируемых как полу-президентские формы правления [46] (Франция, Румыния, Португалия, Турция), созданы органы конституционной юстиции и соотвествующие процедуры. Однако это не означает, что по определенным свойствам, характерным для президентской и полупрезидентской систем, должно быть существование в них конкретной модели органа конституционного контроля.
Государственные устройства, принимаемые как изначальная модель полупрезидентской системы, т.е. Веймарская республика (на основании конституции 1919 г.) и Финляндия (на основании конституции
1919 г.), не предусматривали существования органов конституционного правосудия. Это было результатом того, что такой контроль - на европейской почве - все еще постоянно оставался теоретическим проектом, продвигаемым последовательно: российским ученым А. Ященко [7], польским ученым В. Яворским [8, 9], профессором Венского университета Г. Кельзеным. В
1920 г. идеи о Конституционном Суде были положены в основу Конституций Австрии и Чехословакии [10]. При этом только Конституционный Суд Австрии сохранился по Конституции 1920 г. и действует по настоящее время. В этой связи первые модельные полупрезидентские системы предусматривали внепарламентский контроль конституционности права. Так же, как правовая система США, которая не была знакома изначально с judicial review. Конституционный судебный контроль был установлен путем прецедента 1803 г., а на практике вошло в общее применение только во второй половине XIX в.
Сам факт того, что в современных президентских и полупрезидентских системах существуют механизмы внепарламентского контроля конституционности права, не должен означать еще каких-либо совпадений или - тем более - идентификации данных механизмов. В различных государственных системах, как в президентских, так и полупрезидентских, существуют все же абсолютно разные формы обеспечения защиты конституции, причем одни из них обращаются к американской модели, другие же - к европейской [11. P. 51], третьи - к разнообразным промежуточным решениям, в большей или меньшей степени основывающимся на какой-либо из моделей контроля правовых норм.
При этом необходимо заметить, что если в США и Мексике существует judicial review (т.е. так называемая американская модель), то в остальных государствах - главным образом - конституционное правосудие обращается к так называемой европейской модели (модели Кельзена). Американская модель (judicial review) предполагает, что: 1) контроль конституционности осуществляют все суды общей юрисдикции во главе с судом высшей инстанции (Верховный Суд); 2) контроль имеет конкретный характер, что означает, что вопрос конституционности может возникнуть только тогда, когда в данном суде рассматривается конкретный случай применения правовой нормы к определенному случаю, и при таком случае возникает (в порядке так называемой процессуальной эксцеп- ции) обвинение в неконституционности; 3) решение, принятое судом относительно рассматриваемого дела, имеет характер только inter partes (между сторонами), что означает, что оно не является обязательным ни для кого, кроме них; 4) в случае утверждения некон- ституционности правовой нормы, норма, которой вменяется несоответствие конституции, остается в системе источников права, поскольку суд в порядке контроля конституционности не в состоянии ее устранить (произвести дерогацию) из данной системы. Следует обратить внимание на последний из используемых элементов, характеризующих judicial review, поскольку, во-первых, он контрастирует более всего с так называемой европейской моделью контроля конституционности, во-вторых, является непосредственной причиной поиска других, по определению лучших форм защиты конституции. На европейской почве, в частности - в конце XIX в., наиболее дискуссионным вопросом был, собственно, так называемый относительный результат решения, принятого в режиме judicial review (т.е. отсутствие возможности дерогации нормы, относительно которой вынесено решение о состоянии неконституционности). В большей мере это склонило таких исследователей, как Ганс Кельзен и Генрих Трипель, к поиску других решений.
Поиск других форм защиты конституции, который дал в результате так называемую европейскую модель (Кельзена, реже называемая австрийской) контроля конституционности права, не был детерминирован исключительно неспособностью американского суда к дерогации нормы (хотя данный вопрос ставился, как один из элементарных). Другим было признание того, что практика судопроизводства в рамках определения неконституционности правовой нормы не связана тесно с типичной деятельностью судов и поэтому должна быть возложена не на суды, а на отдельные органы, хотя бы - как минимум в каких-либо рамках - на аналогичные суды. Ослабление пригодности американской модели контроля конституционности права было обусловлено также стремлением централизации данного контроля и признания того, что процедура, в которой каждый суд (начиная с суда первой инстанции - до Верховного Суда) вправе подвергнуть оценке соответствие права конституции, является ошибочным решением. Необходимо подчеркнуть, что действительно данная формула возможна для реализации в довольно специфических условиях правовой системы common law, в которой суды, в числе прочего, вследствие прецедентов, играют роль отличную от европейской модели писаного права. Это среди прочего является причиной, из-за которой (за исключением Мексики [12. P. 113; 13. P. 90; 14. C. 77] и, в ограниченных рамках, Бразилии) государства Латинской Америки, хотя обычно активно обращаются к американской президентской системе, в области конституционного правосудия черпают образцы из модели Кельзена [15. P. 27]. Данная модель, хотя на практике может быть различным образом модифицирована (как в Бразилии), в сущности, отвечает европейской культуре писаного права. В связи с этим она также более легкая для установления в государствах, в которых не существует традиции common law.
Созданная на европейской почве модель конституционного правосудия именуется как модель Кель- зена, представляет собой, по своей сути, противоположность judicial review. Она является: 1) централизованным правосудием (концентрированным), означающим, что компетенции для контроля конституционности норм имеет один, выделенный, отдельный орган государственной власти; 2) правосудием, которое реализует - как правило - абстрактный контроль, т.е. отвлеченный от редких случаев применения подверженной сомнению относительно соответствия конституции правовой нормы (исключения в виде конкретного контроля встречаются, но всегда они представляют собой второстепенный аспект деятельности Конституционного Суда Кельзена); 3) правосудием, решения которого адресованы всем (erga omnes), а не только участникам конкретного производства относительно предмета оценки оспариваемых норм; 4) правосудием, которое вследствие признания неверности контролируемой правовой нормы устраняет ее из системы действующего законодательства (так называемый безусловный результат решения) [16].
Само существование двух противоположных моделей контроля конституционности права, однако, не исключает возможные варианты данного контроля, в частности, если он отвечает модели Кельзена. Ситуация представляется так, поскольку данная модель является всего лишь определенной противоположностью к системе judicial review, открывая возможности различной организации органа конституционного правосудия. Вследствие этого возможна трактовка Конституционного Суда (называемого также конституционным трибуналом или конституционным Советом) либо как органа судебной власти (несмотря на отличие Конституционного Суда от собственно судов), либо как органа отдельной ветви власти, так называемой власти гарантии конституции (данное решение по статистике встречается наиболее часто), либо, наконец, как органа очевидно политического, с четким акцентом на том, что он имеет не слишком много общего с третьей властью. Данное решение является, собственно, основным для Франции и Казахстана, где «несудебный» характер органа конституционного правосудия подчеркивает уже само его название, т.е. «Совет», а не суд или трибунал.
Относительно методов назначения личного состава конституционных судов в обеих основных моделях, т.е. американской и европейской, существует достаточное количество решений, но вместе с тем определяется четкое участие президента в данных процедурах (иногда практически доминирующее). Таким образом, в США девять членов Верховного Суда назначаются президентом при «совете и согласии» Сената. Следует подчеркнуть, что судьи американского Верховного Суда назначаются пожизненно, в связи с этим сама возможность назначения судьи Верховного Суда предоставляется нечасто и обычно является крайне важным событием в американской политической жизни [17. P. 21]. Следует подчеркнуть, что процедура «совета и согласия» Сената воспринимается как тормоз в государственном устройстве в боле широком механизме торможения и балансирования (checks and balances), который должен удерживать разделенные власти и не доводить до ситуации, в которой какая-либо из ветвей аккумулировала бы какое-либо полномочие (именно так бы и было, если бы, к примеру, президент самостоятельно назначал судей Верховного Суда, либо в случае, если бы право их назначения было исключительным полномочием Сената). На аналогичных принципах, т.е. через президента по согласию Сената, назначается двадцать один министр Верховного Суда в Мексике (такое понятие (los ministros) использует Конституция Мексики), который также исполняет роль конституционного правосудия. В то же время мексиканская Конституция четко определяет, что лицо, которое не получило одобрения Сената, не может быть назначено на пост министра Верховного Суда. Верховный Суд Бразилии, аналогично США и Мексике, также осуществляет конституционное правосудие. Следует подчеркнуть, что в бразильской Конституции контроль конституционности права признается как наиболее важное полномочие данного Суда. Ст. 102 Конституции четко и ясно гласит, что в компетенциях Федерального Верховного Суда находится, прежде всего, обеспечение защиты Конституции. Все прочие задачи, включительно с надзором посредством судебной практики над правосудием судов низших инстанций, следовательно, вторичны относительно контроля конституционности права, вследствие чего, как видно, бразильские решения смешивают обе модели контроля: американскую и европейскую. Федеральный Верховный Суд Бразилии состоит из одиннадцати членов (Конституция Бразилии не называет их «судьями», они закреплены «членами»). Как принято в американском образце, все они назначаются на неопределенный срок (пожизненно) президентом, после получения согласия Сената на их кандидатуры. Согласие Сената должно быть выражено абсолютным большинством голосов.
В свою очередь, в Чили контроль конституционности, обращаясь непосредственно к модели Кельзе- на, возложен на Конституционный трибунал. Его десять членов (Конституция Чили использует именно такой термин) назначаются различным образом, что по определению должно, во-первых, обеспечивать защиту от доминирования какого-либо органа, который назначал бы весь состав трибунала, во- вторых, нести гарантии плюрализма личного состава трибунала. Плюрализм личного состава трибунала должен быть гарантирован тем, что его члены назначаются различными органами, которые могут иметь разное партийно-политическое происхождение. Таким образом, трое членов назначаются самостоятельно Президентом. Еще четыре члена Трибунала избираются парламентом, но очень сложным образом, а именно: двое первых назначаются непосредственно Сенатом (верхняя палата парламента), в свою очередь, двоих следующих представляет Палата депутатов (нижняя палата парламента), но окончательно утверждает Сенат. Все решения парламента (независимо от того, идет ли речь о самостоятельном назначении Сенатом, или об утверждении Сенатом рекомендации Палаты депутатов), требуют получения большинства двух третьих голосов. И, наконец, последнюю группу членов Конституционного трибунала, т.е. троих, выбирает Трибунал путем кооптации. Все члены чилийского Конституционного трибунала назначаются на девять лет, причем каждые три года проводится обновление одной третьей его состава, что по определению должно повысить шансы получения плюрализма в составе Конституционного трибунала.
В полупрезидентских системах контроль конституционности осуществляется согласно принципам европейской модели. Это означает, что учрежден отдельный, отличный от Верховного Суда, специализированный орган, который по принципу исключительности контролирует соответствие права конституции. Однако следует подчеркнуть, что наиболее оригинальным органом правосудия в данной группе государств является французский Конституционный Совет (Conseil constitutionnel) [18. C. 62, 19. C. 171-174, 20. S. 189]. Он конструировался в противовес модели Кельзена как политический орган, который должен был контролировать парламент в том, чтобы тот не выходил за рамки законодательства, определенный в Конституции 1958 г. В свою очередь, Конституция 1958 г. была в значительной степени продумана как форма ограничения слишком развитого парламентаризма. В связи с этим также он признается крайним проявлением так называемой рационализации парламентаризма [21. P. 30].