Материал: Конституционное право Российской Федерации_Баглай М.В_Учебник_2007 6-е изд -784с-3

вии с которыми по решению суда будут проводиться выборы. Если в определенном судом правовом акте срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления не установлен, то он определяется решением суда и составляет два года. Отсутствие уставов муниципальных образований, выборных органов местного самоуправления, муниципальной собственности или местного бюджета в муниципальных образованиях на момент рассмотрения дела в суде в случаях, если муниципальные образования были упразднены, объединены или преобразованы в порядке, противоречащем законодательству, не может быть основанием для отказа суда в назначении даты выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в порядке, установленном Федеральным законом.

В особом положении находится местное самоуправление в городах федерального значения — Москве и Санкт-Петербурге. В соответствии с Законом города Москвы «Об организации местного самоуправления в городе Москве» (в редакции от 31 мая 2006 г.) местное самоуправление осуществляется в границах внутригородских муниципальных образований, создаваемых на территориях районов города. Такие образования имеют собственность, бюджет и выборные органы самоуправления. К числу органов относятся муниципальное Собрание, муниципалитет и другие органы. Их взаимодействие с органами государственной власти города Москвы строится на основе Устава и законов города, а также уставов и правовых актов муниципальных образований. Органы государственной власти города осуществляют контроль за соблюдением органами и должностными лицами местного самоуправления Устава и законов города. В пределах города созданы территориальные органы государственной власти, обладающие определенными полномочиями (префектуры и управы).

Вуставе муниципального образования указываются границы

исостав территории муниципального образования, вопросы ведения, структура и порядок формирования органов местного самоуправления, срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления; виды, порядок принятия и вступления

всилу нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Устав закрепляет порядок отзыва, выражения недо-

верия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, статус и социальные гарантии депутатов, условия и порядок организации муниципальной службы, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью и другие вопросы.

Система местного самоуправления выглядит весьма разношерстно в конституциях, уставах и законах субъектов РФ. В некоторых республиках на местах создаются одновременно как местные органы государственной власти, так и местное самоуправление. Иногда в крупных административно-территориальных единицах (город, район) создаются местные органы государственной власти, т. е. прямо подчиняющиеся «центру», а на небольших территориях — органы местного самоуправления. В иных случаях администрации городов, районов, поселков и др. являются одновременно и органами государственной власти и местного самоуправления.

По-разному выглядит и порядок формирования исполнительных органов. Иногда глава администрации города, района, поселка, сельского округа назначается главой вышестоящей администрации. В других случаях тот же порядок дополняется получением согласия соответствующих представительных органов местного самоуправления.

Естественно, что конституции, уставы и законы субъектов РФ не могут быть абсолютно идентичными. Но они должны соответствовать Конституции РФ и Федеральному закону, т. е. развивать систему местного самоуправления, а не выстраивать жесткие бюрократические вертикали йласти, подавляя местное самоуправление. Конституционный Суд РФ в постановлении по «удмуртскому делу» (от 24 января 1997 г.) указал, что преобразование органов местного самоуправления в местные органы государственной власти до истечения их полномочий недопустимо без учета мнения населения (наиболее адекватно — через референдум), конституционные права которого тогда нарушаются.

Конституционным Судом РФ рассматривалась и другая острая проблема: о фактической подмене органов местного самоуправления местной администрацией государственной власти. В постановлении по проверке конституционности ряда статей Конституции и Закона Республики Коми от 15 января 1998 г. Суд отметил, что в соответствии с Конституцией Республики Коми в республике наряду с местными представительными органа-

ми действуют местные администрации как органы исполнительной власти, непосредственно осуществляющие государственное управление, обеспечивающие права и законные интересы граждан на соответствующей территории и в то же время входящие в систему исполнительной власти республики. При этом местные администрации практически осуществляют исполнительно-рас- порядительную деятельность по решению вопросов местного значения, отнесенных Конституцией РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Конституцией Республики Коми к компетенции местного самоуправления. Создание государственных органов исполнительной власти для решения таких вопросов противоречит ст. 130 и 132 Конституции РФ. Не соответствуют Конституции РФ положения, согласно которым местные администрации, осуществляющие в соответствии с законами республики решение вопросов местного самоуправления, входят в систему исполнительной власти Республики Коми, установлена их подчиненность органам государственной власти и назначаемость глав местных администраций Главой Республики Коми или главами вышестоящих администраций.

Полномочия. Один из самых важных и сложных вопросов организации местного самоуправления — распределение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, с одной стороны, и органами местного самоуправления — с другой. Изменение этого распределения в пользу муниципальных образований составляет важный аспект проводимой реформы местного самоуправления.

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления относятся наиболее крупные вопросы, и в частности принятие и изменение федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления, контроль за их соблюдением, обеспечение соответствия законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному законодательству, обеспечение гарантий осуществления предусмотренных Конституцией РФ и законами обязанностей государства в области местного самоуправления. Только федеральная власть осуществляет регулирование законами порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность и отношений между феде-

ральным бюджетом и местными бюджетами. Важной частью полномочий Федерации является регулирование и защита прав граждан на осуществление местного самоуправления и установление федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, а также регулирование основ муниципальной службы. По существу, эти и некоторые другие полномочия федеральной власти направлены на создание единообразных основ местного самоуправления и гарантий его самостоятельности.

К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления относятся вопросы не менее значимые, но более конкретные. Именно они принимают законы о местном самоуправлении для своей территории и осуществляют контроль за их соблюдением. Региональная власть регулирует порядок передачи объектов собственности субъектов РФ в муниципальную собственность и отношения между бюджетами данного субъекта РФ и местными бюджетами, а также обеспечивает гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления. Органы субъектов РФ обеспечивают права граждан на осуществление местного самоуправления, устанавливают порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, их границы и наименования. Они вправе регулировать законами особенности организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций, принимать законодательство о муниципальной службе.

В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Вопросы местного значения — это вопросы жизнеобеспечения населения, которые могут более эффективно решаться самим населением и под свою ответственность. Тем самым осуществляется децентрализация государственного управления и расширяются права граждан в решении самых насущных жизненных проблем. Определяя сферу вопросов местного значения, закон учитывает материально-финансовые возможности местного самоуправления и целесообразность решения основных вопросов жизнеобеспечения на уровне Федерации и регионов, т. е. в общих интересах населения. Поэтому широта полномо-

чий местного самоуправления сочетается с необходимостью действовать в рамках федеральных и региональных законов.

К числу вопросов местного значения относятся распоряжение своей собственностью, местные финансы и бюджет, содержание жилищного фонда, организация учреждений образования и здравоохранения, охрана общественного порядка, планировка и застройка территории, жилищное и социально-культурное строительство, контроль за использованием земель, энерго-, тепло- и водоснабжение, дорожное строительство, благоустройство территории, транспорт и связь, учреждения культуры, сохранение памятников истории, физическая культура и спорт, противопожарная служба и др.

Органы местного самоуправления участвуют в реализации федеральных и региональных программ развития местного самоуправления, они не вправе снижать государственные социальные стандарты, но могут обеспечивать их гражданам на более высоком уровне. К их ведению относятся обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения, участие в охране окружающей среды.

Одна из важнейших функций органов местного самоуправления — охрана общественного порядка, которая предполагает деятельность по обеспечению спокойствия в общественных местах, недопущение и своевременное пресечение хулиганских действий, привлечение к административной ответственности лиц, нарушающих установленные правила поведения в общественных местах, во время уличных шествий и демонстраций, массовых гуляний, спортивных соревнований и т. п. Законодательство предоставляет право районным и городским органам местного самоуправления издавать решения о соблюдении общественного порядка и устанавливать административную ответственность за их нарушение (если такие вопросы не урегулированы актами вышестоящих государственных органов).

Конкретная работа, обеспечивающая охрану общественного порядка, ложится на милицию общественной безопасности (местную милицию). В районах, городах и районах городов местная милиция создается и функционирует в качестве самостоятельного структурного звена в составе отделов (управлений) внутренних дел.

Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению любые вопросы, если они отнесены к вопросам местного значения законами субъектов РФ, а также вопросы, не ис-