Материал: Конституционное право Российской Федерации_Баглай М.В_Учебник_2007 6-е изд -784с-3

1) англосаксонская, при которой исключаются какие-либо представители центрального правительства на местах, а муниципалитеты самостоятельно осуществляют власть в пределах своих полномочий (выход за эти пределы позволяет вмешиваться правительству);

2)французская, допускающая контроль центральной власти через специально назначаемых представителей или в других формах;

3)германская, при которой органы местного самоуправления действуют по поручению государства, а община самостоятельно

ипод свою ответственность решает задачи на своем уровне, но в соответствии с законами.

В России развитие местного управления, неоднократно преобразовывавшегося в XVII—XVIII вв., привело к земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформам, которые создали децентрализованную систему местного самоуправления. Реформы предусматривали избрание населением земских собраний (губернских, уездных) или городской думы и управы, получавших широкие полномочия. Земские и городские органы не подчинялись местной администрации (губернатору), хотя действовали под ее контролем. Таким образом, на местном уровне существовало как самоуправление, так и государственное управление, между которыми нередко возникали разногласия. Социалистическое государство уничтожило местное самоуправление, установив жесткую централизованную систему управления.

Его возрождение началось с принятием в 1990 г. союзного, в 1991 г. российского законов о местном самоуправлении. В 1993 г. были изданы указы Президента России по этому вопросу, утвердившие Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации (в редакции от 22 декабря 1993 г.) и Основные положения о выборах в органы местного самоуправления (29 октября 1993 г.). Эти указы прекращали деятельность прежних местных Советов, а их функции временно возлагали на исполнительные органы в системе местного самоуправления. 28 августа 1995 г. Президентом был подписан Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который определил роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, уста-

новил общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Однако со временем выявился ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления, в числе которых нечеткость в определении законом компетенции муниципальных образований, несоответствие ресурсов исполняемым органами местного самоуправления обязанностям, удаленность органов местного самоуправления от населения и др. В связи с этим с 2003 г. начала проводиться реформа всей системы. Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ныне действует в редакции от 29 декабря 2006 г.) направлен на изменение принципов территориальной организации местного самоуправления. Устанавливается обязательное формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях — в поселениях и муниципальных районах с разграничением и закреплением за каждым уровнем присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных государственных полномочий. На территории страны были образованы свыше 25 тыс. муниципальных образований четырех видов: сельские и городские поселения, городские округа и сельские районы. Муниципалитетами стали многие поселения, в которых никогда не было самоуправления, а жизнь организовывалась, как правило, районными властями.

Единые принципы организации местного самоуправления для всех субъектов РФ позволят реализовать на местном уровне новую систему межбюджетных отношений между субъектами РФ и муниципальными образованиями. Законодательно определяется процедура передачи органам местного самоуправления 27 государственных полномочий, исключающая возникновение нефинансируемых мандатов и предусматривающая необходимые меры, включая ответственность органов местного самоуправления, по эффективному исполнению указанных полномочий.

Федеральным законом от 12 октября 2005 г. установлен переходный период до 1 января 2009 г. В течение этого периода действует определенный порядок решения вопросов местного значения вновь образованных поселений. Предусматривается порядок распределения региональных фондов финансовой поддержки при формировании бюджетов муниципальных районов, право безвозмездно использовать имущество до регистрации права собственности и др.

Становление органов местного самоуправления проходит с определенными трудностями вследствие недостаточного усвоения населением негосударственного характера этих органов и отсутствия у него навыков общественной самодеятельности. С другой стороны, дело тормозят некоторые органы власти субъектов РФ, не согласные с передачей собственности и полномочий по формированию бюджета на места, а также с введением выборности нижнего слоя местного чиновничества, не подчиняющегося «верхам». В связи с этим в ряде регионов, особенно в республиках, приняты законы, извращающие самую суть самоуправления и ставящие его под контроль региональных органов.

Правовая база местного самоуправления была существенно укреплена с принятием в 1996 г. федеральных законов «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». В большинстве субъектов РФ приняты собственные законы.

Основные конституционные положения. Конституция РФ со-

держит специальную главу о местном самоуправлении из четырех статей (ст. 130—133). Однако ряд положений входит в число основ конституционного строя (ст. 12), а кроме того, содержится в ст. 8, 9, 15, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 68 Основного Закона. С точки зрения организации и принципов местного самоуправления наибольшее значение имеют следующие конституционные положения:

•местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно;

•органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;

•местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;

•местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления;

•структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно;

•изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

В Конституции РФ содержатся и другие важные положения, раскрывающие сущность, формы и гарантии местного самоуправления. Так, устанавливается, что оно осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. Раскрывая содержание самостоятельности, Конституция указывает на основные предметы ведения органов местного самоуправления:

•управление муниципальной собственностью;

•формирование, утверждение и исполнение местного бюд-

жета;

•установление местных налогов и сборов;

•осуществление охраны общественного порядка;

•иные вопросы местного значения.

Конституцией РФ закреплены следующие гарантии местного самоуправления:

•право на судебную защиту;

•право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

•запрет на ограничение прав местного самоуправления. Ставя органы местного самоуправления вне системы органов

государственной власти, Конституция РФ в то же время допускает возможность наделения этих органов отдельными государственными полномочиями. В таких случаях им должны быть переданы необходимые материальные и финансовые средства, а реализация полномочий — контролироваться государством.

Разделение органов государственной власти и местного самоуправления не означает, что государство отказывает местному самоуправлению в своей поддержке. Закон обязывает федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления, оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.

Права граждан. Местное самоуправление является одной из форм выражения власти народа. Оно осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях. По общему правилу население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Только в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства допус-

кается ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях федеральным законом.

Будучи выражением и формой демократии, местное самоуправление конкретизирует и расширяет права и свободы граждан. Граждане РФ имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также равный доступ к муниципальной службе. Они вправе — индивидуально и коллективно — обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления. Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получения гражданами и другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления.

Устав муниципального образования. В соответствии с конституционными и законодательными основами муниципальным образованием1 самостоятельно разрабатывается устав, который принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном Федеральным законом от 21 июля 2005 г. Основанием для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования может быть только противоречие его Конституции РФ, Федеральным законам и законам субъекта РФ, причем отказ в государственной регистрации может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Федеральным законом гарантируются права граждан в случае, если устав муниципального образования не принят, не вступил в силу или если данным уставом не установлен срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления. В этом случае соответствующий срок полномочий определяется решением суда на основании нормативных правовых актов, в соответст-

1 Муниципальным образованием называется городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.