Материал: Конституционное право Российской Федерации_Баглай М.В_Учебник_2007 6-е изд -784с-3

стра финансов, министра экономического развития, министра иностранных дел, министра обороны, министра внутренних дел и двоих-троих других министров. В работе Президиума принимают участие Президент Российской академии наук и Председатель Центрального банка. В состав Президиума в отдельные годы были введены (без права голосования) президенты и губернаторы, являющиеся руководителями межрегиональных ассоциаций экономического сотрудничества субъектов РФ. Президент РФ вправе председательствовать на заседаниях Президиума (как и всего Правительства).

На заседаниях Президиума могут рассматриваться любые вопросы, относящиеся к сфере деятельности Правительства, и принимаются решения, в том числе акты нормативного характера (обязательно с участием министра юстиции).

Решения Президиума Правительства принимаются большинством голосов от общего числа его членов, издаются в форме постановлений и распоряжений Правительства и не должны противоречить решениям, принятым на заседаниях Правительства РФ. Правительство вправе отменить любое решение Президиума.

Министры осуществляют общее руководство деятельностью своих министерств на основе единоначалия и несут персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство задач. По их представлению Правительство назначает заместителей министра, но они самостоятельно распределяют обязанности между своими заместителями, а также утверждают структуру и штатное расписание центрального аппарата министерства в пределах установленной численности работников и выделяемых ассигнований.

В каждом министерстве и ведомстве образуется коллегия в составе министра (председатель коллегии), его заместителей по должности, а также других руководящих работников центрального аппарата министерства и иных лиц по представлению министра. Члены коллегии, кроме лиц, входящих в ее состав по должности, утверждаются Правительством РФ. Коллегия на своих регулярно проводимых заседаниях рассматривает основные вопросы организации работы по наиболее важным вопросам деятельности министерства и ведомства. Решения коллегии оформляются протоколами и проводятся в жизнь, как правило, приказами министра. В случае разногласий между министром и коллегией министр проводит в жизнь свое решение, докладывая о возникших разногласиях Правительству РФ.

614 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации

Министерство издает в пределах своей компетенции на основе и во исполнение законодательства Российской Федерации приказы и инструкции и дает указания, являющиеся обязательными для исполнения федеральными органами исполнительной власти, а также предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм и подчиненности и гражданами, в необходимых случаях другие ведомственные нормативные акты.

Министры Российской Федерации и руководители федеральных ведомств могут быть разделены на две статусные группы. Первая включает руководителей тех министерств и ведомств, которые в своей работе напрямую подчиняются Президенту РФ в соответствии с его конституционными полномочиями, федеральными законами и указами. Подчинение этих министров Президенту РФ не отключает их от работы Правительства РФ. Они принимают участие в заседаниях Правительства и голосуют при принятии решений, выполняют поручения Правительства и несут коллективную ответственность за деятельность Правительства РФ. Правительство координирует деятельность этих органов исполнительной власти.

Вторую группу составляют руководители министерств и ведомств, работающие под непосредственным руководством Правительства РФ.

Порядок формирования. Формирование Правительства РФ начинается с назначения его Председателя. Председатель — ведущая фигура в Правительстве РФ, он определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу. Назначение Председателя Правительства РФ происходит с согласия Государственной Думы (в отличие от других членов Правительства), и его право предлагать Президенту РФ назначить или освободить любого члена Правительства делает его не «первым среди равных» (так обычно характеризуют премьер-министров по отношению к другим членам правительства в парламентских государствах), а должностным лицом, пользующимся непререкаемым авторитетом по отношению к любому члену Правительства (кроме тех, которые напрямую подчинены Президенту РФ). Председатель Правительства РФ регулярно встречается с Президентом РФ, получая от него поручения и указания, он признается «вторым лицом» в государстве, временно исполняет обязанности Президента РФ во всех случаях, когда Президент РФ не в состоянии их исполнять (ч. 3 ст. 92 Конституции РФ).

Конституция РФ определяет (ст. 113), что Председатель Правительства РФ действует в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и указами Президента РФ, что исключает возможность в иных, кроме законов, формах воздействовать на него (указания, поручения и проч.) со стороны Федерального Собрания. Перечисляя правовые акты, которыми обязан руководствоваться Председатель Правительства РФ, Конституция РФ тем самым предоставляет ему определенные гарантии самостоятельности.

Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы. Никто, кроме Президента, не вправе выдвигать кандидатуру Председателя Правительства или вносить в Думу альтернативную кандидатуру. Дума может дать согласие на назначение либо отказать в согласии, но она не может обсуждать ни одну кандидатуру, кроме внесенной Президентом РФ. Тем самым достигаются две важные цели: представительный орган участвует в назначении главы Правительства, но не является решающим источником предоставления ему власти, что неизбежно породило бы зависимость и контроль.

Может ли Президент РФ взять на себя функцию Председателя Правительства РФ? Известно, что такой случай имел место в 1992 г., когда в условиях нарастающего противостояния между законодательной и исполнительной властью Президент Б. Н. Ельцин некоторое время выполнял обязанности главы Правительства. Однако Конституция РФ 1993 г. этой возможности не предусматривает, а, скорее всего, ее исключает. Только в связи с исключительными условиями какого-либо острейшего политического кризиса можно было бы представить себе, что Государственная Дума даст согласие на назначение Президента РФ главой Правительства РФ, но это было бы явно в обход Конституции РФ.

Правомерно поставить и другой вопрос: может ли Президент РФ предложить Государственной Думе в качестве кандидатуры на пост главы Правительства РФ ее депутата? Конституция РФ не исключает такой возможности, но ясно, что при согласии Думы на назначение данного депутата он должен в силу принципа разделения властей немедленно сложить с себя депутатские полномочия. Таким образом, можно утверждать, что юридически Президент РФ совершенно свободен в подборе кандидатуры Председателя Правительства РФ, хотя он, разумеется, связан определенными политическими обстоятельствами.

616 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации

Конституция РФ обязывает Президента РФ соблюсти определенные сроки для внесения кандидатуры на пост Председателя Правительства РФ. Это сделано явно с целью, чтобы ни при каких условиях в течение долгого времени страна не оставалась без Правительства или имела только исполняющего обязанности Председателя Правительства. Предусмотрены три основных случая с установлением соответствующих сроков внесения кандидатуры в Государственную Думу:

1) не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента (напомним, что избранный Президент вступает в должность на тридцатый день со дня официального объявления Центризбиркомом о результатах выборов);

2)не позднее двухнедельного срока после отставки Правительства;

3)в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой.

Однако Государственная Дума тоже связана определенными сроками. Согласно Конституции РФ (ч. 3 ст. 111) она рассматривает представленную Президентом РФ кандидатуру Председателя Правительства РФ в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре. Ранее в гл. 23 «Федеральное Собрание Российской Федерации» учебника мы видели, что Регламент Государственной Думы устанавливает определенный порядок рассмотрения этого вопроса (выступление кандидата с программной речью, вопросы к нему и др.). При этом Дума не вправе требовать от кандидата оглашения намеченного им состава Правительства РФ, поскольку предлагать Президенту РФ кандидатуры членов Правительства РФ может только назначенный Президентом РФ (после, естественно, получения согласия Думы) глава Правительства РФ.

По поводу назначения главы Правительства между Президентом РФ и Государственной Думой могут возникать разногласия. Их преодоление регламентируется Конституцией РФ в весьма жестких формах. После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства РФ Государственной Думой Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. Конституция РФ не указывает, должен ли Президент РФ после отклонения первой кандидатуры вносить во второй раз другую кандидатуру, и в третий раз — третью кандидатуру (т. е. каж-

дый раз новых лиц) или он вправе трижды предлагать одно и то же лицо. Последний подход поддержал в своем толковании ст. 111 Конституции РФ Конституционный Суд РФ в постановлении от 11 декабря 1998 г. Это право Президента должно реализовываться с учетом конституционных требований о согласованном функционировании и взаимодействии участников этого процесса, в том числе на основе предусмотренных Конституцией или не противоречащих ей форм взаимодействия, складывающихся в процессе реализации полномочий главы государства и в парламентской практике.

Естественно, что в обычных условиях роспуск Государственной Думы и назначение новых выборов не очень желательны для

еедепутатов, и это обстоятельство используется Президентом как средство давления на них при решении вопроса о согласии. Но можно представить себе и иные (и весьма вероятные) условия — когда новые выборы будут политически невыгодны Президенту РФ, что заставит его искать более компромиссного кандидата на пост Председателя Правительства РФ. Так что соотношение политического риска выглядит здесь в достаточной мере сбалансированно. Но если Дума все же проявляет несговорчивость и отклоняет все кандидатуры, предлагаемые Президентом РФ, то он вынуждается назначить Председателя Правительства РФ без

еесогласия по единственному соображению: не оставить страну без Правительства.

После назначения Председателя формирование Правительства РФ осуществляется весьма простым способом: Председатель Правительства РФ предлагает Президенту РФ кандидатуры на конкретные должности в Правительстве, а Президент их рассматривает, отбирает и назначает. Поскольку этот процесс не является публичным, то можно только догадываться о содержании конфиденциальных бесед между двумя руководителями страны и степени их взаимной уступчивости при обсуждении конкретных кандидатур. Многое зависит от политического веса каждого участника этого процесса, который может меняться в зависимости от условий.

Политическая система и форма правления в Российской Федерации не лимитируют партийный характер Правительства РФ. Естественно предположить, что Президент РФ будет всегда предлагать в премьеры своего политического соратника (сам Президент РФ пока еще никогда не возглавлял какую-либо политическую партию), а премьер, в свою очередь, будет стремиться к по-