В качестве основных признаков системы органов внешних сношений Соединенных Штатов Америки названы подчиненность ее одному лицу - президенту США; наличие специального органа при главе государства, занимающегося формированием внешней политики, координацией и контролем за ее реализацией; придание большого значения многоуровневой координации внешнеполитической деятельности; существование учреждений, подменяющих орган отраслевой компетенции в различных областях международного сотрудничества; большое число специализированных органов внешних сношений, а также сложная внутренняя организации Государственного департамента; важная роль зарубежных органов в продвижении национальных интересов США на международной арене [2; 3; 4].
2. Конец XX - начало ХХI века ознаменовались важными геополитическими событиями, такими как завершение противостояния двух мировых центров силы, появление международного терроризма, обострение отдельных региональных конфликтов, разрастание глобального экономического кризиса. Все это в совокупности оказало значительное влияние на внешнеполитические установки руководства США и, как следствие, потребовало кардинальной реформы американских органов внешних сношений.
Теракты 11 сентября 2001 года, иные новые международные угрозы безопасности Соединенных Штатов привели к еще большему усилению президентской власти и ослаблению контроля за внешней политикой со стороны Конгресса. Особенно это проявилось в военно-политической сфере. Многие функции министерств и независимых агентств были переданы практически полностью подчиненному главе государства Исполнительному управлению президента. Заметно активизировалась нормотворческая деятельность главы государства, осуществляемая без участия Конгресса, прежде всего, путем принятия исполнительных приказов и директив, а также заключения исполнительных соглашений с зарубежными странами.
Кроме того, американские президенты явочным порядком присвоили себе полномочия, не закрепленные в Конституции и актах Конгресса, в том числе использование вооруженных сил за рубежом в мирное время без санкции парламента, принятие решения о сохранении нейтралитета в вооруженных конфликтах, расторжение международных договоров и др.
Американской администрацией широко задействуется научный ресурс для выработки теорий и концепций, оправдывающих расширение президентских полномочий во внешнеполитической сфере. В качестве примеров можно назвать доктрину подразумеваемых полномочий, теорию нейтралитета, теорию управляющего, прерогативную теорию, доктрину Буша. Реализация некоторых присвоенных полномочий стала прецедентом, правомерность которого была подтверждена Верховным судом США.
Автором предложена классификация внешнеполитических полномочий президента США по содержанию на дипломатические, военно-политические, нормотворческие и административные; осуществлена их подробная теоретико-правовая характеристика со ссылками на конкретные нормы права.
Впервые в белорусской юридической науке систематизированы основания использования главой государства вооруженных сил для участия в военных действиях за пределами страны. Анализ нормативных правовых актов и практики их применения позволил выявить пять таких оснований: объявление Конгрессом войны иностранному государству; санкционирование парламентом применения войск без объявления войны; защита территории страны от нападения иностранных государств; выполнение Соединенными Штатами взятых на себя обязательств по международным договорам о взаимной обороне и коллективной безопасности; защита жизни, свободы и имущества американских граждан, обеспечение национальной безопасности США [1; 5; 7; 8].
3. Руководство внешней политикой американский президент осуществляет при содействии администрации США, отдельные структуры которой играют решающую роль в выработке внешнеполитического курса страны и контроле за его реализацией. Это, прежде всего, входящие в состав Исполнительного управления президента Совет национальной безопасности и Национальный экономический совет. Проведенная Б. Обамой в 2009 году реформа администрации, а также последовавшие за ней кадровые перестановки позволяют говорить о проявлении двух основных тенденций развития процессов управления внешней политикой: повышении внимания к внешнеэкономической проблематике и усилении многоуровневой координации деятельности различных государственных органов.
Назначение на ключевые должности в администрации не по принципу личной приверженности главе государства (что было характерно для Дж. Буша_младшего), а влиятельных политиков и профессионалов свидетельствует об установлении прагматичного подхода к руководству внешней политикой государства. Одновременно это указывает на стремление президента Соединенных Штатов использовать все доступные внешнеполитические инструменты в целях продвижения национальных интересов США на международной арене [3; 6].
4. Возросшая в конце ХХ - начале XXI века активность Конгресса в сфере внешней политики, особенно при осуществлении санкционирующих полномочий и участии в межпарламентском сотрудничестве, не привела к превращению его в орган, способный существенным образом влиять на внешнеполитический курс.
В условиях ряда провалов администрации США на международной арене и усиления в этой связи недовольства населения страны, а также принимая во внимание конституционное право Конгресса определять объем ассигнований на деятельность органов внешних сношений Соединенных Штатов, исполнительная власть опасается сегодня конфликтовать с парламентом и старается безукоснительно исполнять все законодательные предписания. Вместе с тем, хотя президент США стал чаще консультироваться с Конгрессом по вопросам международной деятельности, это взаимодействие во многом носит лишь формальный характер, поскольку законодательный орган практически не проявляет инициативу в данной области. Это во многом обусловлено тем, что парламент в силу своего численного состава не способен обеспечить оперативное взаимодействие между государствами в условиях мирового финансово-экономического кризиса, распространения международного терроризма и других глобальных проблем.
По замыслу отцов-основателей США, Конгресс должен был выступать своего рода контролирующей силой, призванной корректировать предлагаемую главой государства программу внешнеполитической деятельности. Однако американский парламент во многом утратил свое влияние и в настоящее время занимает преимущественно оборонительную позицию, препятствуя экстраординарному усилению власти президента.
На основании проведенного анализа нормативных правовых актов США сформулированы три основные функции Конгресса в сфере внешней политики: нормотворческая, контрольная и прямого участия во внешнеполитической деятельности. В зависимости от характера правового регулирования общественных отношений актами Конгресса предлагается авторская классификация его полномочий на три группы: правоустанавливающие, регулятивные и санкционирующие. Осуществлена подробная теоретико-правовая характеристика указанных функций и полномочий со ссылками на конкретные нормы права [1; 5].
5. Единственным центральным органом внешних сношений США отраслевой компетенции, действующим во всех областях международного сотрудничества, является Государственный департамент.
События конца ХХ - начала XXI века свидетельствуют о проявлении определенных тенденций в его развитии. Прежде всего, происходит уменьшение роли данного министерства в системе органов внешних сношений, основной причиной чего можно назвать желание главы государства избавиться от контролирующего влияния Конгресса путем перемещения центра принятия внешнеполитических решений в Исполнительное управление президента. Одновременно повышается влияние в политической системе госсекретаря, который является главным советником президента по вопросам внешней политики. На указанную должность в последнее десятилетие назначаются наиболее влиятельные и приближенные к главе государства политики. К числу других тенденций можно отнести усиление координирующей роли Государственного департамента в отношении специализированных органов внешних сношений, развитие двусторонней связи между внешнеполитическим министерством и населением Соединенных Штатов, расширение использования наряду со средствами классической дипломатии инструментов народной дипломатии, активизацию долгосрочного планирования внешней политики и работы Госдепартамента в сфере конфликтного регулирования.
Особого внимания заслуживает создание в 2004 году Корпуса активного реагирования, представляющего собой невоенное правительственное формирование, которое может быть использовано для целенаправленного продвижения «демократии» и организации «цветных революций» в зарубежных странах.
Реализованные в ходе проведенной в конце 1990-х годов реформы Госдепартамента мероприятия свидетельствуют о приоритетности военно-политического и информационного направлений его деятельности, которые рассматриваются как способные наилучшим образом обеспечить преимущество США на международной арене
Заявляя о распространении американских интересов, ответственности и обязательств на все регионы мира, Соединенные Штаты стремятся охватить своим дипломатическим присутствием максимально возможное число стран. При этом в построении системы зарубежных органов внешних сношений приоритет отдается крупным загранучреждениям: посольствам и генеральным консульствам.
Одновременно имеет место высокая специализация деятельности посольств, обусловленная тем, что в них представлены не только сотрудники Госдепартамента, но и работники других государственных органов США. Наличие своеобразного двойного подчинения этих лиц (официального - руководителю загранучреждения и неофициального - начальнику направившего ведомства), а также отсутствие должной координации приводят к падению роли посла как главного представителя государства в стране аккредитации.
Важным направлением деятельности зарубежных органов внешних сношений Соединенных Штатов является создание виртуальных постов присутствия, нацеленных на обеспечение информацией граждан в странах, где отсутствуют американские посольства и консульские учреждения, а также в удаленных от столицы районах иных государств.
В диссертации проведены полная систематизация и анализ видов зарубежных органов внешних сношений США, в том числе посольств, отделений посольств, секций интересов, миссий при международных организациях, консульских учреждений (генеральных консульств, консульств, консульских агентств) и постов присутствия. Обоснована юридическая возможность создания и таких зарубежных органов, как дипломатические миссии, постоянные миссии наблюдателей при международных организациях и отделы по связи [4].
6. Несмотря на распад биполярной системы международных отношений и завершение глобального противостояния двух крупных государств, военный фактор в Соединенных Штатах, тем не менее, продолжает рассматриваться в качестве важного компонента процесса принятия внешнеполитических решений. Однако в новых условиях на первый план в числе приоритетов Министерства обороны США вышли региональные конфликты современности. Соединенные Штаты при этом заявили о своем намерении обеспечивать мир и стабильность во всех уголках земного шара, в том числе путем ограниченного использования своих вооруженных сил.
Прикрываясь лозунгами о борьбе с новыми врагами, а также о необходимости защиты собственных национальных интересов, США в последние годы заметно активизировали задействование воинских контингентов за рубежом в условиях конфликтов низкой интенсивности. В дополнение к этому в результате реформы Пентагона была создана правовая основа для широкого применения войск за пределами государства в мирное время в форме операций по обеспечению стабильности, которые с 2008 года являются одним из основных видов деятельности вооруженных сил США. На основании анализа американских нормативных правовых актов автором проведена полная систематизация указанных операций, в результате чего выделены их 16 видов: контроль над вооружениями, борьба с терроризмом, военная поддержка операций по борьбе с наркотиками, обеспечение санкций и операции по морскому перехвату, обеспечение запретных зон, обеспечение свободы судоходства и полетов, защита торговых и пассажирских судов США в международных водах, гуманитарная помощь иностранным государствам, помощь нации, операции в области зарубежной внутренней обороны, поддержка восставшей стороны, поисково-спасательные операции, небоевые операции по эвакуации, операции по поддержанию мира и принуждению к миру, удары и рейды, демонстрация силы.
Главное назначение органов внешних сношений США функциональной компетенции, действующих в сфере экономики, заключается в стимулировании коммерческой активности частного бизнеса. Это достигается путем формирования соответствующей нормативной правовой базы, заключения рамочных международных торговых соглашений, валютно-финансового регулирования, предоставления кредитов на осуществление внешнеэкономической деятельности, консультирования американских компаний по вопросам выхода на внешние рынки и т.д.
Приоритетной формой прямого участия государства в международных экономических отношениях является реализация программ помощи зарубежным странам. При этом внешнеполитическая доктрина США признает данный вид деятельности важнейшим инструментом укрепления национальной безопасности Соединенных Штатов наряду с дипломатией и военной силой. Это обусловлено тем обстоятельством, что конечной целью оказания помощи зарубежным странам выступает создание рынков сбыта для американской продукции.
В США аппарат государственного регулирования внешнеэкономической деятельности организован на принципах децентрализации и координации. С одной стороны, имеет место максимальное дробление компетенции государственных учреждений в целях сужения предмета деятельности и, как следствие, повышения ее эффективности. С другой - для обеспечения работоспособности такой системы требуются действенные механизмы межведомственной координации. Мероприятия, начатые в этом направлении президентами Дж. Бушем и У. Клинтоном, во многом были приостановлены в период руководства государством Дж. Бушем-младшим, который во главу угла ставил военно-политическую составляющую работы федерального правительства. В этой связи многие американские аналитики обосновывают необходимость проведения масштабной реорганизации в области внешнеэкономического регулирования, подобной реформам Государственного департамента и Министерства обороны.