В отношении иных документов, предусматривающих управление муниципальными финансами, подобного императива нет. В Федеральном законе о местном самоуправлении закреплено, что нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации (ч. 12 ст. 35).
Тем самым допускается возможность внесения подобных проектов муниципальных правовых актов иными субъектами, помимо главы местной администрации. Однако в данном случае речь идет не столько об участии населения в бюджетном процессе, сколько об управлении муниципальными финансами в широком смысле этого термина. Любой правовой акт, предусматривающий осуществление нового полномочия органа местного самоуправления, устанавливающий меры поддержки для отдельных категорий граждан, изменяющий размер гарантий, предоставляемых муниципалитетом, влечет осуществление расходов местного бюджета. Внесение подобных актов, безусловно, возможно в порядке правотворческой инициативы. Но речь будет идти о выдвижении инициативы по конкретному вопросу, а не о повышении участия общественности в бюджетном процессе муниципального образования.
В отношении таких форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, как собрание граждан и конференция граждан (собрание делегатов) сомнений в возможности использования в рамках бюджетного процесса муниципального образования нет. Это вполне правомерно. Есть сомнения в целесообразности такого использования. По своей сути собрание и конференция граждан -- это формы, однородные с публичными слушаниями. Согласно Федеральному закону о местном самоуправлении они используются в целях обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 29, ч. 1 ст. 30). В рамках бюджетного процесса эти функции исполняют публичные слушания. Теоретически эти формы могут быть использованы для обсуждения вопросов бюджетного процесса, не имеющих выражения в качестве правового акта (например, самостоятельное собрание в целях обсуждения «бюджета для граждан»). Однако востребованность такого процесса, во многом параллельного проведению публичных слушаний, требует тщательного обоснования.
Совершенно иначе следует подходить к возможности проведения опроса граждан при принятии органами местного самоуправления решений в рамках бюджетного процесса. Эта форма участия населения в осуществлении местного самоуправления в настоящий момент недооценена. Опрос граждан может проводиться в различных формах (например, в форме консультативного местного референдума, поквартирного (подомового) обхода, опросного собрания [25]), но наиболее полно мнение граждан выявляется при их опросе в форме консультативного референдума. В условиях когда проведение местного референдума законодательно запрещено, опрос граждан способен его заменить в полной мере, с той лишь разницей, что его результаты имеют рекомендательный характер (ч. 1 ст. 31 Федерального закона о местном самоуправлении).
Более того, для консультативного референдума прямо предусмотрена возможность его проведения как на всей территории муниципального образования, так и на ее части, а также не установлено ограничений по формулировке вопроса таким образом, чтобы ответами на него были только «за» и «против». Потому в качестве ответа на вопрос консультативного референдума может быть несколько вариантов, не сводящихся к односложному ответу.
Как представляется, такая форма оптимально подходит для выявления мнения населения по вопросам выбора между различными направлениями использования бюджетных средств, в том числе в рамках определенного населенного пункта или его части. Потому можно призвать муниципальные образования шире использовать форму опроса граждан для вовлечения общественности в бюджетный процесс.
Также отдельной формой непосредственной демократии признаются обращения граждан (индивидуальные и коллективные) в органы местного самоуправления, которые подлежат обязательному рассмотрению (ст. 32 Федерального закона о местном самоуправлении). Однако наиболее эффективны обращения при решении конкретных проблем конкретных людей, а не для вовлечения широкой общественности в управление муниципальными финансами. Некоторым исключением в этом плане может являться обращение гражданина с запросом информации. В этом случае реализуется не только конституционное право гражданина на обращение в органы публичной власти (ст. 33 Конституции РФ), но и конституционное право свободно получать информацию (ч. 4 ст. 29 Конституции РФ). В ситуации когда в муниципальном образовании не реализуется в должной мере политика информирования населения о ходе бюджетного процесса, такая форма может использоваться достаточно эффективно, но ее реализация будет способствовать повышению индекса открытости бюджета, а не вовлечению общественности в бюджетные отношения.
Завершая обзор форм непосредственной демократии на местном уровне, обратимся к самой новой из них -- общественным обсуждениям. В настоящий момент эта форма предусмотрена только применительно к градостроительным отношениям (ч. 5 ст. 28 Федерального закона о местном самоуправлении). Однако, на наш взгляд, она может достаточно эффективно использоваться и в бюджетном процессе. Градостроительный кодекс РФ [26] предусматривает общественные обсуждения как альтернативу публичным слушаниям (ст. 51).
Существенное отличие между ними состоит в том, что главный элемент публичных слушаний -- собрание, на котором и происходит обсуждение, в рамках общественных обсуждений не проводится. Информация о проектах, подлежащих обсуждению, заблаговременно размещается в сети «Интернет», граждане имеют возможность направить свои замечания и предложения посредством информационно-телекоммуникационных сетей или организатору общественных обсуждений в письменной форме.
Также в рамках общественных обсуждений проводятся экспозиция или экспозиции обсуждаемого проекта, в ходе работы которых должны быть организованы консультирование посетителей экспозиции и распространение информационных материалов об обсуждаемом проекте.
Как представляется, такая форма может быть эффективной и в целях привлечения общественности к участию в бюджетном процессе. Дистанционная форма взаимодействия без собрания большого количества людей в одном помещении может даже стать преимуществом с учетом существующей эпидемиологической обстановки.
Введение общественных обсуждений в бюджетный процесс муниципального образования представляется возможным как на уровне федерального законодательства, так и муниципальными правовыми актами. Ведь перечень форм непосредственной демократии открыт и может быть дополнен в соответствии со статьей 33 Федерального закона о местном самоуправлении с учетом специфики конкретного вопроса и местных особенностей при условии соблюдения минимальных требований. Однако только федеральный законодатель может предусмотреть общественные обсуждения как альтернативу публичным слушаниям. Муниципалитеты же могут ввести такую форму непосредственной демократии только как реализуемую наряду с публичными слушаниями, но не заменяющую их. Поэтому использование общественных слушаний в бюджетном процессе муниципального образования без изменения положений федерального законодательства представляется маловероятным.
Кроме того, в современных условиях вполне возможен некоторый синтез публичных слушаний и общественных обсуждений посредством организации презентации бюджетных решений и их обсуждения в режиме видеоконференции.
Для значительной части работающего населения дистанционный формат участия в подобных мероприятиях может стать преимуществом, поскольку он не требует временных и финансовых затрат на перемещение в пространстве и позволяет параллельно заниматься другой деятельностью. Это возможно предусмотреть в рамках регулирования публичных слушаний. Федеральному законодателю достаточно дополнить положения части 4 статьи 28 Федерального закона о местном самоуправлении, указав на возможность проведения видеоконференции.
Подводя итог вышесказанному, можно сделать вывод, что именно на уровне муниципального бюджетного процесса в Российской Федерации существуют минимальные гарантии участия общественности в бюджетных отношениях. Обеспечивается оно посредством обязательности публичных слушаний по проектам местного бюджета и отчета о его исполнении. Такая форма непосредственной демократии при условии ответственного и добросовестного отношения органов местного самоуправления к организации и проведению способна стать площадкой для вовлечения широкой общественности в бюджетный процесс. Одновременно можно рекомендовать муниципальным образованиям при подготовке публичных слушаний доводить до граждан не только сами проекты бюджетных документов, но и их упрощенного доступного варианта -- «бюджета для граждан». Это может существенно повысить эффективность обсуждения.
Также можно предложить при осуществлении бюджетного процесса использовать опрос граждан в целях выявления наиболее важных для граждан направлений расходования бюджетных средств.
В целом форм непосредственной демократии, предусмотренных законодательством о местном самоуправлении, достаточно для обеспечения участия граждан в бюджетном процессе. Однако в целях повышения их открытости (прозрачности) можно предложить федеральному законодателю усовершенствовать процедуру проведения публичных слушаний посредством указания на возможность использования дистанционных технологий, а также предусмотреть общественные обсуждения по аналогии с градостроительным законодательством.
Примечания
1. Тагаров Б.Ж. Современные подходы к определению критериев информационной экономики // Известия Иркутской государственной экономической академии (Байкальский государственный университет экономики и права). 2012. № 4.
2. Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере. URL:http://www.misbfm.ru/sites/all/files/rukovodstvo_po_obespecheniyu_prozrachnosti_v_byudzhetno-nalogovoy_sfere_2007.pdf (дата обращения: 20.11.2020).
3. О Концепции создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет»: распоряжение Правительства РФ от 20 июля 2011 г. № 1275-р (ред. от 14.12.2018) // Собрание законодательства РФ. 2011. № 31, ст. 4773.
4. Федосов В.А. Повышение открытости бюджетов и общественного участия в бюджетном процессе в Российской Федерации // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2017. № 9. С. 17--25.
5. Бюджетный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 15.10.2020.) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31, ст 3823.
6. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. От 20.07.2020)// Собрание законодательства РФ. 2003. № 40, ст. 3822.
7. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 28 мая 1995 г. № 154-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1995. № 35, ст 3506. (Утратил силу.)
8. Положение о публичных слушаниях в городе Ростове-на-Дону, утвержденное решением городской Думы Ростова-на-Дону от 29 ноября 2005 г. № 72 (ред. от 27.06.2017) // Ростов официальный. 2005. № 50 (577).
9. Об утверждении Положения о публичных слушаниях в городском округе город Уфа Республики Башкортостан: решение Совета городского округа г Уфа Республики Башкортостан от 29 августа 2018 г № 30/8 (ред. от 23.06.2020) // Официальный сайт Совета городского округа г Уфа Республики Башкортостан. URL: http://www.gorsovet-ufa.ru (дата обращения: 31.08.2018); Об утверждении Порядка организации и проведения публичных слушаний в городе Кургане: решение Курганской городской Думы от 22 февраля 2017 г. № 17 (ред. от 29.05.2019) // Курган и курганцы. 2017. 2 марта.
10. О порядке организации и проведения публичных слушаний по проектам бюджета города и отчета о его исполнении: решение Красноярского городского совета от 20 ноября 2006 г № В-241 (ред. от 15.05.2012) // Красноярские ведомости. 2007. № 19; Об утверждении Административного регламента по исполнению государственной функции «Проведение публичных слушаний по проекту областного бюджета и годовому отчету об исполнении областного бюджета»: приказ ДФБП Воронежской обл. от 2 марта 2011 г. № 38о/н (ред. от 15.09.2017) // Воронежский курьер. 2011. 10 марта.
11. Бахтаирова Е.А., Ооржак Ч.Д. Бюджет для граждан как элемент концепции открытости органов власти // Известия Байкальского государственного университета. 2020. Т 30. № 1. С. 130--136.
12. Андриянов В.Н., Трубников В.В. Эффективность местного самоуправления: критерии и показатели // Известия Иркутской государственной экономической академии. 2012. № 1 (81). С. 139--142.
13. Об утверждении Методических рекомендаций по представлению бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и отчетов об их исполнении в доступной для граждан форме: приказ Минфина России от 22 сентября 2015 г № 145н (ред. от 15.10.2020). Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 01.11.2020).
14. Самаруха А.В. Информационно-коммуникационные технологии в аспекте управления социально-экономическим развитием региона на основе финансового и бюджетного проектирования // Известия Иркутской государственной экономической академии. 2016. Т 26. № 3. С. 392--399. DOI: 10.17150/1993-3541.2016.26(3).392-399.
15. Иванова О.Б., Денисенко С.Н. Публичные слушания проекта местного бюджета как форма участия населения в осуществлении местного самоуправления // Финансовые исследования. 2017. № 1 (54). С. 96--104.
16. Миронова С.М. Формы участия граждан в финансовой деятельности государства и муниципальных образований и практика их реализации // Вестник Волгоградской академии МВД России. 2017. № 1 (40). С. 30--36.
17. Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в муниципальном нормотворчестве (подг. для системы «КонсультантПлюс», 2014). Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 01.11.2020).
18. Филиппова И.А. Непосредственная демократия и ее роль в развитии общества // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. 1998. № 1. С. 203--210.
19. Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с изм., одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo. gov.ru (дата обращения: 04.07.2020).
20. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (ред. от 27.12.2018) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 24, ст 2253.