Байкальский государственный университет
К вопросу об использовании форм непосредственной демократии в целях обеспечения участия общественности в бюджетном процессе муниципального образования
Васильева Наталья Викторовна, доктор юридических наук, доцент,
заведующий кафедрой предпринимательского и финансового права
Пятковская Юлия Валерьевна, доктор юридических наук,
доцент, проректор по научной работе
Иркутск
Аннотация
В статье отмечается, что требование открытости (прозрачности) бюджетных отношений является одним из приоритетных направлений государственной политики и критерием международного рейтинга. Наиболее низкий рейтинг Россия имеет по индексу участия общественности в бюджетном процессе. В этом плане бюджетные отношения муниципального уровня находятся в более выгодном положении, поскольку по проектам местного бюджета и отчета о его исполнении обязательно проведение публичных слушаний. Авторами оценивается данная форма прямой демократии в целях обеспечения участия общественности в бюджетном процессе, делается вывод о ее минимальной достаточности, предлагается в рамках публичных слушаний осуществлять работу по доведению до населения «бюджета для граждан».
Далее в статье рассматриваются иные формы непосредственной демократии. Делается вывод о наличии законодательного запрета на использование в рамках бюджетного процесса форм императивной демократии, а также о законности и целесообразности такого регулирования. Из форм консультативной демократии рекомендовано использовать опрос граждан. Также предлагается рассмотреть возможность применения в бюджетных отношениях общественных обсуждений и проведения публичных слушаний в формате видеоконференции.
Ключевые слова: открытость, прозрачность, бюджетный процесс, участие общественности, публичные слушания, местный референдум, опрос граждан, общественные слушания.
Abstract
Using forms of direct democracy to ensure public participation in the municipal budget process
Natalya V. Vasilyeva, doctor of sciences (law), associate professor, head of the department of business and financial law Baikal State University Irkutsk, Russian Federation
Yulia V. Pyatkovskaya doctor of sciences (law), associate professor, vice-rector for research Baikal State University Irkutsk, Russian Federation
The article notes that the requirement of openness (transparency) of budget relations is one of the priority directions of state policy and the criterion of the international rating. Russia has the lowest rating on the index of public participation in the budget process. In this regard, the budget relations at the municipal level are in a better position, since public hearings are required for drafts of the local budget and the report on its implementation. The authors evaluate this form of direct democracy in order to ensure public participation in the budget process, conclude that it is minimally sufficient, and suggest that public hearings should work to bring the «budget for citizens» to the public.
The article also discusses other forms of direct democracy. It is concluded that there is a legislative ban on the use of forms of mandatory democracy in the budget process, as well as on the legality and expediency of such regulation. It is recommended to use a survey of citizens as a form of consultative democracy. It is proposed to consider the possibility of using public discussions and holding public hearings in the format of a video conference in budget relations.
Keywords: openness, transparency, budget process, public participation, public hearings, local referendum, citizens' survey.
Местному самоуправлению по самой его природе присуще широкое использование различных форм непосредственной демократии. Вместе с тем, для бюджетного процесса, в том числе муниципального образования, широкое участие населения отнюдь не является неотъемлемой характеристикой. В силу своей природы документы бюджетного процесса сложны для понимания и без специальной переработки и в известной степени упрощения не могут быть предметом дискуссии, очевидным и понятным для широких масс населения. И хотя, вне всяких сомнений, определение приоритетов расходования бюджетных средств близко каждому жителю муниципального образования, непосредственно затрагивает его права и законные интересы, а также в определенном смысле является гарантией реализации их прав, предметом массового общественного участия вопросы местного бюджета не являлись вплоть до конца предыдущего столетия.
Начало XXI века ознаменовалось настолько бурным развитием информационных технологий и формированием информационной экономики [1, с. 3], что заставило переоценить, казалось бы, незыблемые прежде устои. Так, для конца XX века достаточным проявлением демократизма в бюджетном процессе являлась обязательность опубликования правового акта, которым утверждался бюджет и отчет о его исполнении, возможность освещения в прессе процесса его принятия и возможных дискуссий по этому поводу. Однако современный этап развития процесса управления местными финансами бросает новые вызовы.
Сравнительно новым для отечественной науки является вопрос открытости (прозрачности) бюджета. Методологические основы по открытости бюджетных отношений разработаны международными организациями. На сегодняшний день Международным валютным фондом (МВФ) принят Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере, носящий рекомендательный характер для стран -- участников МВФ, а также разработано руководство по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере, предназначенное для раскрытия и разъяснения принципов указанного Кодекса [2]. Международное бюджетное партнерство, которое сотрудничает с гражданским обществом во всем мире, рассчитывает индекс страны по открытости бюджета. И хотя само по себе место Российской Федерации в рейтинге стран мира по открытости бюджетного процесса не является самоцелью, совершенно очевидно, что игнорировать его не следует. Обеспечение прозрачности для населения бюджетов, в особенности местного уровня, является одной из приоритетных задач финансово-бюджетной политики Российской Федерации [3].
В этой связи следует учитывать, что в качестве одного из трех основных показателей рейтинга открытости бюджета выступает индекс участия общественности в бюджетном процессе. Данный индекс определяет степень, в которой органы власти предоставляют возможности для участия общественности в бюджетном процессе. Именно этот показатель представляет наибольшую проблему для Российской Федерации, так как начиная с 2006 года он лишь снижается. Можно согласиться с мнением В.А. Федосова, что падение России в мировом рейтинге по этому индексу прежде всего связано с увеличением показателей, принимаемых к оценке, и несоответствием Российской Федерации новым показателям. А основные проблемы низкого российского рейтинга по индексу участия общественности в бюджетном процессе связаны с отсутствием механизмов для выявления общественной точки зрения на исполнение бюджета, публикаций материалов по итогам взаимодействия с общественностью, обратной связи органов государственной власти с общественностью на разных этапах бюджетного процесса [4, с. 17--19]. На наш взгляд, такая неготовность России к обеспечению участия граждан в бюджетных отношениях является в том числе следствием отсутствия нормативного регулирования данного вопроса на федеральном уровне. Безусловно, введение обязательных процедур было бы излишним. Но на уровне концептуального регулирования федеральному законодателю можно предложить подумать о закреплении участия общественности в качестве составной части принципа прозрачности (открытости), предусмотренного статьей 36 Бюджетного кодекса РФ [5], ведь индекс открытости бюджета в нем отражен достаточно полно и по этому показателю Россия в мировом рейтинге стабильна. Пока участие населения не является необходимым элементом на уровне общих начал организации бюджетного процесса, ему не будет уделено сколько бы то ни было должное внимание в нормативном регулировании и практике осуществления.
В настоящий момент единственным исключением в этом плане являются случаи обязательного проведения публичных слушаний по проекту местного бюджета и отчету о его исполнении. Это положение было введено ныне действующим Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [6] (далее -- Федеральный закон о местном самоуправлении) (п. 2 ч. 3 ст. 28), тогда как ранее действовавший федеральный закон [7] не предусматривал не только обязательность какого-либо участия населения в бюджетном процессе муниципального образования, но и такой формы непосредственной демократии, как публичные слушания.
Для середины первого десятилетия XXI века введение обязательности проведения публичных слушаний в рамках бюджетного процесса муниципального образования было вызовом существующей практике. Однако этой «новации» насчитывается уже более 15 лет. В этой связи, на наш взгляд, следует переосмыслить устоявшиеся подходы к использованию форм непосредственной демократии в бюджетном процессе муниципальных образований и оценить их на предмет обеспечения участия общественности в бюджетных отношениях.
Согласно Федеральному закону о местном самоуправлении публичные слушания по проектам местного бюджета и отчета о его исполнении проводятся в целях обсуждения населением указанных проектов. Это способствует учету мнения населения, а также сглаживанию противоречий, которые могут иметь место между представительным органом муниципального образования и местной администрацией.
Из общего смысла положений федерального законодательства явствует, что обязательность проведения публичных слушаний означает, что ни проект местного бюджета, ни отчет о его исполнении не могут быть утверждены пред ставительным органом муниципального образования без предварительного обсуждения на публичных слушаниях. Единственным исключением является бюджетный процесс поселения, в котором функции представительного органа осуществляются сходом граждан (ч. 6 ст. 28 Федерального закона о местном самоуправлении). Такое изъятие вполне оправданно, поскольку население имеет возможность обсудить указанные проекты непосредственно в процессе их принятия.
Федеральный законодатель не наметил сколько-нибудь конкретных контуров процедуры публичных слушаний. Полномочия по правовому регулированию практически в полной мере возложены на представительный орган муниципального образования. Федеральный закон о местном самоуправлении (ч. 4 ст. 28) определяет лишь обязательность регулирования муниципальным правовым актом следующих вопросов:
— заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний;
— заблаговременное ознакомление жителей муниципального образования с проектом муниципального правового акта;
— другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования;
— опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений.
Но даже из столь краткого регулирования явствует, что под публичными слушаниями понимается собрание, на котором жителям предлагается обсудить проект местного бюджета либо отчет о его исполнении.
Собрание проводится в определенном месте и в определенное время, о чем жители должны быть уведомлены заблаговременно. Перед собранием жители должны иметь возможность ознакомиться с текстом обсуждаемых проектов. Результаты обсуждения подлежат опубликованию или обнародованию в иной форме. (Это, казалось бы, непосредственно вытекающее из Федерального закона о местном самоуправлении понимание публичных слушаний как особого рода собрания на практике может успешно игнорироваться.
Например, в Ростове-на-Дону публичные слушания могут проводится в форме заседания городской Думы и коллегии администрации города с участием представителей членов городского сообщества и (или) общественности города, депутатских слушаний с участием представителей членов городского сообщества и (или) общественности города, встречи, собрания (конференции) по месту жительства, круглого стола, фокус- группы, пресс-конференции [8, ч. 1 ст. 7]. Такое регулирование трудно оценить иначе, чем желание «поставить галочку» с минимальными усилиями.) российский муниципальный бюджетный демократия
Как представляется, такое регулирование в полной мере соответствует концепции открытых бюджетных отношений, поскольку обязывает органы местного самоуправления создавать условия, обеспечивающие возможность ознакомления жителей с важнейшими бюджетными документами на стадии, предшествующей их утверждению.
Одновременно муниципалитету оставлены широкие пределы правотворческого усмотрения, когда он может определить процедуру публичных слушаний, исходя из местных особенностей и традиций. И, как показывает анализ муниципальных правовых актов по вопросам организации и проведения публичных слушаний, у представительного органа муниципального образования имеются два варианта определения предмета правового регулирования нормативного правового акта, регулирующего порядок подготовки и проведения публичных слушаний:
1) предусмотреть данную процедуру, исходя из ее универсальности и применения к любым проектам муниципальных правовых актов, не выделяя публичные слушания в рамках бюджетного процесса в отдельную разновидность процедуры [см., например: 9];
2) регулировать порядок организации и проведения публичных слушаний в рамках бюджетного процесса отдельным правовым актом [см., например: 10].
Как представляется, второй подход целесообразен только в том случае, когда публичные слушания в рамках бюджетного процесса имеют отличительные особенности по сравнению с публичными слушаниями по иным проектам.