И, на наш взгляд, такие особенности должны быть. Концепция открытости (прозрачности) бюджетных отношений подразумевает не только доведение до населения проектов важнейших бюджетных документов, но и представление их в доступной форме, то есть в известной степени упрощение, объяснение для лиц, не имеющих специальных познаний в этой сфере [см. об этом подробно: 11].
В противном случае публичные слушания превратятся в формальную процедуру, в значительной степени игнорируемую местными жителями [12].
Методические рекомендации по данному направлению работы утверждены Минфином России [13]. Доведение доступной информации о бюджете или о его исполнении, разумеется, не должно подменять собой предоставление жителям возможности ознакомления с самими текстами проектов.
В этой связи «бюджет для граждан (G2C)» может оставаться за рамками процедуры публичных слушаний, что нецелесообразно. Как представляется, именно на стадии подготовки публичных слушаний наиболее эффективно предоставление доступной информации о бюджете и его исполнении, потому этот процесс целесообразно урегулировать именно в рамках процедуры публичных слушаний.
На необходимость использования «бюджета для граждан» в рамках публичных слушаний, в том числе указывается в пункте 3 вышеупомянутых Методических рекомендаций. Кроме того, не будучи урегулированным в рамках правового акта о публичных слушаниях, процесс доведения до граждан доступной информации о бюджете и его исполнении может оказаться совершено вне правового поля, то есть на полном усмотрении финансового органа муниципального образования. А подобной свободой органы власти часто злоупотребляют.
Как минимум особенность оглашения «бюджета для граждан» может стать основанием для регулирования процедуры публичных слушаний в рамках бюджетного процесса отдельным нормативным правовым актом. Но могут быть и иные: связанные со сроками, участниками, принятием решения и т. п.
В научной литературе высказываются предложения по мерам, направленным на вовлечение максимального числа граждан в бюджетный процесс посредством организации публичными органами «обратной связи» с гражданами [см., например: 14].
Для этого предлагается использовать все возможные способы опросов мнения горожан: через средства массовой информации, портал городской администрации, горячую линию или онлайн-приемную, а также анкетирование в социальных сетях.
Предлагается сформировать консультативно-совещательные органы, в состав которых вошли бы представители местных жителей и администраций города и районов, для ответов на возникающие вопросы, учета предложений и устранения основной массы замечаний, которые могут возникать в ходе проведения публичных слушаний [15, с. 101--102]. Все эти особенности возможно урегулировать в рамках муниципального правового акта, посвященного исключительно порядку организации и проведения публичных слушаний в рамках бюджетного процесса.
Одновременно следует предостеречь федерального законодателя от попытки вмешаться в этот вопрос. Работа с «бюджетом для граждан» сложна и доступна не для всякого муниципального образования. Представляется необходимым оставить любые особенности проведения публичных слушаний по вопросам бюджета или его исполнения на усмотрение муниципалитета. Какое-либо обвязывание в этих отношениях будет только вредно.
Сложен вопрос с учетом результатов публичных слушаний в рамках бюджетного процесса. В литературе достаточно широко распространена точка зрения, что отсутствие механизма учета мнений и рекомендаций, высказанных в процессе проведения публичных слушаний, является существенным недостатком правового регулирования [см., например: 16, с. 31]. Целесообразность проведения публичных слушаний без механизма реализации их результата выхолащивает содержание и сводится к очередной «галочке» [17]. На наш взгляд, с такой оценкой можно поспорить.
Публичные слушания, действительно, являются формой консультативной демократии и не обязывают орган власти учитывать высказанное населением мнение. Следует ли это считать недостатком? Ведь целью открытого (прозрачного) бюджетного процесса является вовлечение населения в вопросы управления публичными финансами, а не принятие итогового решения.
Не умаляя ни в коем случае значение высказанных гражданами предложений, следует отметить, что мнение населения зачастую эмоционально, необъективно и достаточно противоречиво. Так, один из наиболее известных французских исследователей референдума Жан Синьорель отмечал: «Я отвергаю референдум, потому что я не хочу делать толпу органом законодательной власти, потому что я боюсь ее излишеств, ее капризов, ее склонности к химерическим новшествам и особенно ее произвола. Я не понимаю и никогда не понимал смысла существования референдума... Этот троянский конь, эта коробка конфет, начиненная динамитом, сделает общественные власти рабами народных масс» [цит. по: 18, с. 205]. Это в полной мере применимо к бюджетному процессу.
Предоставление населению (причем, не каждому жителю, а лишь той заинтересованной части, что присутствовала на публичных слушаниях) возможности императивно решать вопросы формирования и расходования бюджетных средств было бы непозволительно опрометчивым.
Времена «наивной демократии» прошли во всем мире. Потому, на наш взгляд, необязательность учета мнений, высказанных в процессе публичных слушаний, проводимых в рамках бюджетного процесса, в полной мере обоснована. Это вопрос не столько усмотрения власти, сколько настроя населения. Ведь в подавляющем большинстве случаев неэффективность механизма публичных слушаний объясняется отсутствием заинтересованности жителей.
Организаторы публичных слушаний вынуждены обеспечивать минимальный состав участников, выступления заинтересованных лиц. Следует ли в таком случае рассчитывать на объективность оценки и предложений? И, напротив, мнение решительно настроенной значительной массы жителей не станет игнорировать ни одна здравомыслящая властная структура.
Как представляется, цель публичных слушаний в привлечении максимально широкого круга лиц к обсуждению наиболее важных для них вопросов, возможности донесения своих «местничковых» желаний до представителей власти, а отнюдь не в принятии обязательных решений.
Оценив возможность использования публичных слушаний для обеспечения участия общественности в бюджетном процессе муниципального образования, можно сделать вывод, что этой юридической процедуры (разумеется, при ответственном и добросовестном подходе к ее организации) достаточно для обеспечения минимально необходимой степени открытости (прозрачности) бюджетного процесса.
Однако перечень форм непосредственной демократии на местном уровне этим отнюдь не исчерпан. Федеральный закон о местном самоуправлении предусматривает, что для решения вопросов местного значения могут быть использованы такие формы, как местный референдум, сход граждан, правотворческая инициатива граждан, территориальное общественное самоуправление, общественные обсуждения, собрание граждан, конференция граждан (собрание делегатов), опрос граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления, а также иные формы, не противоречащие Конституции РФ [19] и законодательству. Оценим возможности использования этих форм непосредственной демократии для обеспечения участия общественности в бюджетном процессе муниципального образования.
Первостепенного внимания заслуживают формы императивной демократии -- местный референдум и сход граждан.
Анализ положений федеральных законов показывает, что применение этих форм осуществления населением местного самоуправления невозможно. Так, согласно Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [20] на местный референдум не могут быть вынесены вопросы о принятии или об изменении местного бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования (подп. «г» п. 8 ст. 12). Статья 251 Федерального закона о местном самоуправлении, закрепляющая основания проведения схода граждан не в целях осуществления функций представительного органа, также не предусматривает возможности проведения схода граждан в рамках бюджетного процесса.
Таким образом, действующее законодательство не допускает принятие населением императивно обязательных решений по вопросам бюджетного процесса в муниципальном образовании.
Эти законодательные положения не могут быть рассмотрены как ограничение прав граждан на непосредственное осуществление местного самоуправления. Референдум как всенародное голосование и свободные выборы как способ формирования органов народного представительства являются, согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ [21], высшими формами непосредственной демократии, которые равноценны и дополняют друг друга. В конституционном механизме осуществления народовластия средствами волеобразования и волеизъявления народа являются институты не только непосредственной, но и представительной демократии. Референдум, обеспечивающий непосредственное участие граждан в управлении делами государства и открытость процессов принятия политических решений, легитимируемых волей народа, не может подменять органы народного представительства [22].
Необходимо отметить позицию Парламентской Ассамблеи Совета Европы, которая в Рекомендации 1704 (2005) от 29 апреля 2005 года [23] обращает внимание на то, что прямая и представительная формы демократии дополняют друг друга, при этом референдумы не должны рассматриваться в качестве альтернативы парламентской демократии, ими не следует злоупотреблять, они не должны использоваться для подрыва легитимности, примата парламентов как законодательных органов и в обход принципа верховенства права (п. 5 и 8).
С учетом этих позиций решение законодателя об исключении возможности непосредственного осуществления населением местного самоуправления в рамках бюджетного процесса и отнесение этих вопросов исключительно к компетенции органов местного самоуправления представляется вполне законным и обоснованным.
Наконец, эта позиция попросту целесообразна. В силу особой социальной и экономической значимости вопросов, возникающих в рамках бюджетного процесса, принятие непосредственно населением юридически значимых решений может осуществляться спонтанно, исходя из личной заинтересованности, под влиянием какого-либо воздействия, без учета объективных экономических факторов.
В результате под угрозой может оказаться реализация многих конституционных прав граждан, в том числе на образование, охрану здоровья, социальное обеспечение и пр. Для обеспечения нормальной жизнедеятельности граждан требуется непрерывное функционирование учреждений социально-культурной сферы, для чего необходимо оптимально сформировать местный бюджет, что требует профессионального подхода.
Рассмотрим формы участия населения в осуществлении местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения (правотворческая инициатива граждан, собрание граждан, конференция граждан (собрание делегатов), опрос граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления) на предмет возможной институционализации участия общественности в бюджетном процессе. (В рамках настоящей статьи авторы не рассматривают возможность участия населения в бюджетном процессе муниципального образования посредством осуществления территориального общественного самоуправления.
Данная форма по самой своей природе предназначена для решения проблем, в том числе хозяйственных, определенной территориальной части муниципального образования. В этой связи территориальное общественное самоуправление следует рассматривать не столько с целью повышения степени участия населения в бюджетном процессе муниципального образования в целом, сколько в контексте инициативного бюджетирования.)
Возможность применения правотворческой инициативы граждан в рассматриваемых целях вызывает сомнения. Положения статьи 26 Федерального закона о местном самоуправлении не ограничивают проекты муниципальных правовых актов, которые граждане могут внести в порядке правотворческой инициативы.
Однако формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления с соблюдением требований, установленных законодательством. Согласно статье 154 Бюджетного кодекса РФ обеспечение подготовки проекта местного бюджета и отчета о его исполнении, внесение этих проектов на утверждение представительного органа осуществляет исполнительно-распорядительный орган муниципального образования. В отношении этих наиболее важных документов законодатель исходит из исключительной принадлежности полномочия правотворческой инициативы. Проект местного бюджета или отчета о его исполнении не может быть внесен на рассмотрение представительного органа не только в порядке правотворческой инициативы граждан, но и любым другим участником ординарного правотворческого процесса на местном уровне, в том числе депутатами представительного органа муниципального образования.
В этой связи вполне оправданными выглядят ограничения на предмет правотворческой инициативы, устанавливаемые во многих муниципальных правовых актах. В качестве примера приведем Положение о порядке реализации правотворческой инициативы граждан на территории городского округа город Уфа Республики Башкортостан [24], согласно которому вопросы, связанные с принятием бюджета городского округа, внесением изменений и (или) дополнений в бюджет городского округа, не являются предметом правотворческой инициативы (п. 4.1).