Исторический опыт решения проблемы повышения качества жилья в социально-экономической политике России
Коростин С. А.
доцент кафедры менеджмента Волгоградского государственного университета,
кандидат экономических наук
В статье рассматриваются основные исторические этапы развития жилищной политики в бывшем СССР и России. Выявлены наиболее значимые нормативные документы, стимулирующие дальнейшее развитие жилищной политики в рассматриваемые периоды. Проанализирован комплекс запланированных и реализованных мероприятий в рамках различных жилищных программ, сделаны выводы об их эффективности и необходимости стимулирования современной жилищной политики на основе положительного опыта прошлых лет
жилищный политика качество
Вопросы обеспечения населения качественным и комфортным жильем на протяжении всей истории страны являлись наиболее острой проблемой социально-экономического развития. Систематизация и обобщение исторического опыта решения жилищного вопроса позволяют разрабатывать в настоящее время наиболее оптимальные подходы в реализации жилищной политики, с учетом обеспечения его качества, комфортности и доступности. Развитие общества всегда сопровождалось проблемой обеспечения населения стран жильем, причем всегда это было связано с его нехваткой. Потребность в жилье люди испытывали всегда. Классовое деление людей сопровождалось наличием у определенных лиц комфортного благоустроенного жилища, а у других его отсутствием. С развитием городов и концентрацией в них большого числа людей жилищная проблема только обострялась. Для основной массы людей жилье было недоступным, что порождало социальные проблемы и волнения. Вплоть до сегодняшних дней во многих странах ликвидация жилищной нужды остается главной задачей, решение которой возможно только с участием поддержки государственных властей, выражающейся в реализации эффективной и планомерной жилищной политики. Исторический опыт решения жилищного вопроса в России самобытен и уникален, имеет как отрицательные, так и положительные стороны. Без понимания и правильной оценки данного опыта невозможно понять, а главное преодолеть, проблемы, которые стоят в настоящее время на пути жилищной реформы в России.
Государственная жилищная политика России до 1917 года, включающая комплекс мер решения жилищной проблемы имела много общего с жилищной политикой других государств, имеющих разные виды собственности и основанные на рыночных отношениях, учитывающих особенности отдельных государств. В дореволюционной России жилищное хозяйство сосредотачивалось в руках частных предпринимателей и являлось самым отстающим в мире. Жилищные условия в России характеризовались низким уровнем благоустройства и уплотненностью жилища, люди проживали в антисанитарных условиях. По статистике средняя обеспеченность жилой площадью в городах России в 1913 году составляла 4,5 кв. метров на человека, фактическая статистика свидетельствовала о гораздо худшей ситуации.
Аграрно-индустриальный уклад России определил состав ее населения: 82% жителей страны проживало в сельской местности и, как правило, в собственных домах-избах без элементарного благоустройства. Накануне первой мировой войны жилищный фонд городов России составлял 180 млн кв. метров общей площади. На 80% он состоял из одноэтажных деревянных и малоразмерных домов, находившихся в собственности граждан [9].
В наследство от царской России Советское государство получило недостаточный по размерам, неблагоустроенный и значительно разрушенный во время первой мировой войны 1914-1918 годов жилой фонд. В СССР жилищная политика осознанно использовалась советской властью как мощное и эффективное средство управления людьми, в частности, как средство дисциплинарного воздействия. Для этого власть целенаправленно осуществила определенные действия:
1) присвоила себе в результате насильственной муниципализации все многоквартирное многоэтажное городское жилье;
2) запретила все формы обретения жилья, кроме его государственного распределения;
3) провозгласила принцип -- жилье только для тех, кто работает [15, C.18].
В 1917 году пришедшие к власти большевики немедленно приступили к решению жилищного вопроса в соответствии со своими программными документами, в частности, с первой Программой партии 1903 года, в основе которых лежали идеи экспроприации домов буржуазии и переселения в них из трущоб и подвалов рабочих. Эти идеи были развиты В.И. Лениным в дополнении к проекту декрета Петроградского Совета «О реквизиции теплых вещей для солдат на фронте», который назывался: «О реквизиции квартир богатых для облегчения нужды бедных». В соответствии с ним домовым комитетам вменялось в обязанность взять на учет богатые квартиры, подлежащие реквизиции, а районным Советам рабочих и солдатских депутатов?-- утверждать списки и порядок занятия квартир беднотой. 20 ноября (3 декабря) 1917 года В.И. Ленин составил «Тезисы закона о конфискации домов со сдаваемыми внаем квартирами» [2, С. 133], которые послужили основой для «жилищного передела» -- выселения буржуазии из ее домов и заселения их семьями рабочих из подвалов, трущоб, казарм. В «Тезисах» предусматривалась также национализация всей городской земли. В них были намечены главные направления жилищной политики Советского государства и заложены принципы управления общественным жилищным фондом [9]. На основе декрета СНК РСФСР от 23 ноября (6 декабря) 1917 года «Об отмене частной собственности на городские недвижимости» и декрете ВЦИК от 6(29) декабря 1917 года «О запрещении сделок с недвижимостью» [2, С. 137] Советы рабочих и солдатских депутатов изымали из частного владения крупные капиталистические дома и строения и передавали их в ведение Советов. Критерием, определявшим право на экспроприацию, служил минимум доходности, получаемой от жилых помещений, определяемый в зависимости от местных условий. Право национализации домов предоставлялось местным Советам. Домовладения и другое недвижимое имущество, нажитое своим трудом, экспроприации не подлежали [9]. В дальнейшем декретом от 25 мая 1920 года «О мерах правильного распределения жилищ среди трудящегося населения» [2, Ст. 137] было установлено, что изъятию подлежала вся жилая площадь сверх норм, установленных исполкомами местных Советов, как у граждан, так и у учреждений. Таким образом, с 1917 по 1921 годы в стране были осуществлены крупные мероприятия, позволившие сосредоточить в руках местных Советов в городах около 18% жилых домов [9]. В селах местные власти осуществляли экспроприацию усадьб, индивидуальных домов зажиточных крестьян с их последующей передачей под административные объекты и для заселения бедных слоев населения.
Однако камнем преткновения стал вопрос, как организовать эффективное управление и использование всех богатств общества, в том числе и в сфере жилищно-коммунального хозяйства. На практике испытывались разные механизмы. Так, управление жилыми домами, принадлежавшими местным Советам, вменялось в обязанность домовым комитетам, которые избирались на общих собраниях жильцов. Главным в их деятельности было переселение рабочих из подвалов и трущоб в квартиры буржуазии, перераспределение и уплотнение жилой площади и другое. Постановлением СНК РСФСР от 23 мая 1921 года «О мерах улучшения жилищных условий трудящегося населения и о мерах борьбы с разрушением жилищ» [8, Ст. 355] предусматривалось привлечение проживавших в домах граждан, как к контролю за работой по управлению домовых комитетов, так и к повышению ответственности жителей за сохранность домов [9].
На основании постановления СНК РСФСР от 8 августа 1921 года «Об управлении домами» [8, Ст. 349] руководство муниципализированным жилищным фондом оформляется в единую систему. В соответствии с этим, постановлением к управлению муниципализированными домами привлекались сами трудящиеся, проживавшие в этих домах. Им предоставлялось право избирать на один год заведующих домами. С 1921 года в городах создаются жилищные товарищества, которым передавались муниципализированные строения. Они становятся наиболее устойчивой формой управления жилищным хозяйством. В эти годы стала создаваться с помощью государства и жилищная кооперация. С 1924 года основной формой управления жилищным хозяйством становятся жилищно-арендные кооперативные товарищества -- ЖАКТы. На них возлагалась обязанность восстанавливать хозяйство арендуемых у государства домов, содержать их в надлежащем состоянии и удовлетворять потребности членов товарищества в жилой площади [9].
В августе 1918 года Совет Народных Комиссаров постановил, что в целях ослабления жилищного кризиса путем привлечения частной инициативы к застройке участков, не могущих быть застроенными средствами местных Исполкомов, предоставить коммунальным отделам право разрешать кооперативным объединениям и отдельным гражданам застройку выделенных городских участков [4]. На основе данного постановления на местах стали приниматься положения о жилищно-строительных товариществах. Так, трудящимися Московского Совета РК и СД 3.1Х. 1921 г. было утверждено «Положение о жилищных товариществах и строительных товариществах». В дальнейшем 19 августа 1924 года было принято «Положение о жилищной кооперации» [5, Cт. 60].
Согласно данному положению по всей стране организовывалось три вида жилищно-кооперативных товариществ:
1. Жилищно-арендные кооперативные товарищества организовывались с целью использования и эксплуатации жилищного фонда, предоставленного им в наем органами местного хозяйства.
2. Жилищно-строительные кооперативные товарищества, организуемые из рабочих и служащих государственных предприятий и учреждений в целях строительства новых, восстановления разрушенных или незаконченных жилых строений.
3. Общегражданские жилищно-строительные кооперативные товарищества отличались от рабочих жилищно-строительных кооперативных товариществ тем, что создавались для привлечения частного капитала в жилищное строительство, их членами могли быть как физические, так и юридические лица, однако развития они не получили.
Жилищно-кооперативные товарищества всех видов были объединены в единые городские, губернские, республиканские союзы жилищной кооперации. В последующем союзы делились по видам кооперации. Согласно ст. 45 «Положения о жилищной кооперации» союзы жилищной кооперации всех видов имели право содействовать развитию жилищной кооперации, оказывать помощь в снабжении и производстве строительных материалов, способствовать своим членам в получении кредита. Для осуществления своей деятельности союзы жилищной кооперации обладали средствами, образуемыми за счет вступительных и паевых взносов его членов [14].
Политика государства этого периода, прежде всего, была направлена на планомерный рост городов и планомерное развитие центров настолько, насколько это позволяли сделать условия восстановительного периода. В дальнейшем эта политика укрепилась, опираясь на возможности все усиливающейся социалистической экономики. Поскольку в первоначальный момент не было действующих основных планов застройки городов, то были составлены планы частичной застройки и эскизной планировки городов, где планы частичной застройки предусматривали строительство ближайших лет, а эскизные проекты -- перспективное развитие и расширение городов до 1950 года [1]. В области жилищного строительства стояли задачи лучшей организации порядка строительных работ, развитие подрядного способа строительства, снижения стоимости строительства, расширение сроков строительного сезона, а в дальнейшем ведение строительства круглый год [11, C. 17-20].
В этот период, наряду с государственным и индивидуальным жилищным строительством, большое развитие получило жилищное кооперативное строительство, что содействовало концентрации производственных сил и аккумуляции средств населения на строительство благоустроенной жилой площади в городах. Рабочее жилищно-кооперативное строительство сформировалось за короткий срок и в двадцатые годы достигло около половины объема государственного жилищного строительства.
В годы довоенных пятилеток (1929-40) обеспеченность населения жильем оставалась недостаточной, несмотря на непрерывно возраставший объем жилищного строительства, т.к. городское население росло еще быстрее. Так, если в 1921 году численность городского населения составляла 21,5 млн человек, то уже к 1931 году численность городского населения возросла до 33,6 млн человек [16, C. 202], весь городской фонд жилой площади равнялся 177,7 млн кв.м. [16, C. 260], что составляло среднюю норму жилой площади городского жителя 5 кв. метров [13, C. 19].
Весь жилищный фонд городов в рассматриваемый период по субъектам эксплуатации делился на: жилищный фонд жилищно-арендных кооперативных товариществ; жилой фонд жилищно-строительных товариществ, ведомственный жилой фонд, коммунальный жилой фонд, эксплуатируемый домовыми трестами, либо непосредственно коммунальными отделами.
Бурное развитие промышленности, транспорта, строительства, городского хозяйства вело к росту городского населения страны, что, в свою очередь, требовало больших капитальных вложений в государственное и кооперативное жилищное строительство. Уже к 1940 году весь городской жилищный фонд СССР составлял 421 млн кв. метров общей площади. Однако этого было недостаточно, чтобы существенно улучшить жилищные условия граждан [9]. Великая Отечественная война затормозила развитие городского хозяйства в целом и жилищно-коммунального, в частности.
Коренным образом жилищная проблема была пересмотрена в 1960-е годы. Так, в 1957 ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли Постановление «О развитии жилищного строительства в СССР» [6, Ст. 162], сформулировавшее цель в кратчайшие сроки существенно увеличить жилищный фонд и обозначившее пути и методы развития массового жилищного строительства. Значительная роль отводилась посемейному заселению квартир в строящихся жилых домах вместо коммунального заселения. Также была поставленная задача обеспечения в ближайшие 10-15 лет каждой семьи, в том числе семьи молодоженов, благоустроенной квартирой, соответствующей требованиям гигиены и культурного быта.
Масштабы жилищного строительства значительно увеличились. Так, если в 1951-1955 гг. в СССР было сдано в эксплуатацию 6052 тыс. квартир общей площадью 240,5 млн кв. м, то в 1956-1960 годах выстроено 11 292 тыс. квартир площадью 474,1 млн кв.м. С 1966 г. ежегодно вводится в эксплуатацию около 100 млн кв. м общей площади жилья в год (в 1970 году -106 млн кв.м). Это давало возможность ежегодно улучшать жилищные условия примерно 11 млн чел. Жилищный фонд в городах и поселках городского типа значительно вырос (с 421 млн кв. м в 1940 году до 1529 млн кв. м в 1970 году). Применение типовых проектов в жилищном строительстве в 1970 г. достигло 93,5% от общего его объема. Индустриализация сопровождалась развитием крупноблочного и крупнопанельного строительства. На основе Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 1 июня 1962 «Об индивидуальном и кооперативном жилищном строительстве» и Совета Министров СССР от 19 ноября 1964 «О дальнейшем развитии кооперативного жилищного строительства» кооперативному и индивидуальному жилищному строительству предоставлен ряд льгот, граждане могли получить кредит на длительный срок. При этом член кооператива в течение ряда лет выплачивал на беспроцентной основе не более 40% лимитированной на государственном уровне стоимости квартиры. Государство брало на себя все функции контроля качества и надежности будущего жилья. В 60% стоимости, принимаемой на себя государством, входила вся инженерная инфраструктура, проектируемая с учетом стратегического развития каждого населенного пункта, и «коробка», т.е. все несущие конструкции здания. Отработанная схема кооперации, доказавшая свою жизнеспособность, на основе новых жилищных серий повышенной комфортности -- должна была стать основой новой государственной жилищной политики. Это позволило активизировать и индивидуальное малоэтажное жилищное строительство, ввод в действие жилых домов в городах и сельских местностях рабочими и служащими за свой счет и с помощью государственного кредита в1970 году составил 13 млн кв. м общей площади. По числу построенных квартир на тысячу человек населения Советский Союз занимал одно из первых мест в мире [3].