) отсутствие у заявителя иного гражданства и гарантий его приобретения (данное положение также направлено на недопущение безгражданства).
От выхода из российского гражданства следует отличать другую важнейшую процедуру - отмену решения по вопросам гражданства Российской Федерации. Данная процедура, в отличие от выхода из гражданства, осуществляется компетентными государственными органами вне зависимости от согласия на это гражданина. При этом речь идет только о лицах, получивших гражданство на основе натурализации и реинтеграции.
Основанием для отмены решения по вопросам гражданства РФ, в соответствие со статьей 22 Федерального закона «О гражданстве», является предоставление заявителем органам, принявшим такое решение, подложных документов, а также заведомо ложных сведений. При этом факт использования таких документов или сведений должен быть установлен в судебном порядке.
Решение об отмене ранее принятого решения по вопросам гражданства выносит тот орган, который принимал первоначальное решение: Президент Российской Федерации либо соответствующие структуры МВД или МИД России. При этом Федеральным законом «О гражданстве РФ» не устанавливаются сроки давности для принятия рассматриваемого решения, что означает, что оно может быть принято в любое время. Предыдущий же законодательный опыт России в данной области устанавливал своеобразные сроки давности, по истечении которых отмена решения о прием в гражданство была невозможна. На наш взгляд, современное законодательное установление более соответствует реалиям российского общества, и отмена сроков давности целесообразна.
Стоит также отметить, что отмена решения о приеме в гражданство гражданина не влечет автоматического прекращения гражданства его супруга, детей и других родственников. Однако гражданство ребенка в этом случае может быть прекращено при наличии письменного согласия другого родителя - гражданина Российской Федерации и при условии, что ребенок не станет лицом без гражданства.
2.3 Государственные органы, ведающие делами о гражданстве в Российской Федерации. Производство по делам о гражданстве
Решение сложных вопросов приобретения и прекращения гражданства может быть доверено только строго определенным государственным органам, полномочия которых установлены законом. Статья 28 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» определяет закрытый список таких ответственных государственных органов, к числу которых относятся:
) Президент Российской Федерации;
) федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции (МВД России), и его территориальные органы;
) федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел (МИД России), и его территориальные органы - дипломатические представительства и консульские учреждения РФ, находящиеся за пределами России.
Каждый из указанных выше органов наделяется определенной компетенцией в соответствие с законом о гражданстве. Так, в силу норм статьи 29 этого закона, Президент РФ разрешает вопросы о приеме в гражданство в общем порядке, о восстановлении в гражданстве, о выходе из гражданства РФ в общем порядке, а также об отмене принятых им ранее решений по вопросам гражданства РФ. При этом стоит упомянуть также и вспомогательный орган, действующий при Президенте Российской Федерации.
В настоящее время таким органом является Комиссия по вопросам гражданства при Президенте РФ, созданная и действующая в соответствие с Положением о Комиссии, утвержденном Указом Президента России от 14 ноября 2002 года № 1318. В соответствие с пунктом 1 этого Положения, Комиссия «является совещательным и консультативным органом при Президенте Российской Федерации, обеспечивающим реализацию конституционных полномочий главы государства по решению вопросов гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища». В задачи Комиссии входит разработка для Президента предложений по делам о гражданстве, обеспечение проведения единой государственной политики в данной области, осуществление контроля за исполнением решений по вопросам гражданства и так далее.
Говоря о полномочиях МВД Российской Федерации и его территориальных органов, при разрешении вопросов о гражданстве, следует отметить, что статья 30 соответствующего Федерального закона императивно определяет их круг. Так, МВД вправе определять наличие российского гражданства у лиц, проживающих на территории РФ, принимать заявления по вопросам гражданства от таких лиц, проверять факты и документы, представленные для обоснования заявлений по вопросам гражданства и так далее. Наиболее важными, на наш взгляд, полномочиями Министерства внутренних дел в рассматриваемой области являются рассмотрение вопросов о предоставлении гражданства в упрощенном порядке, оформление гражданства и ведение учета лиц, в отношении которых МВД России было принято решение об изменении гражданства.
Говоря о производстве по делам о гражданстве, стоит отметить, что оно также исчерпывающим образом регулируется главой VII Федерального закона «О гражданстве РФ», а также уже упоминаемым нами ранее Указом Президента Российской Федерации № 1325. В соответствие с указанными нормативными положениями, производство по делам о гражданстве делится на пять основных этапов:
. Оформление и подача заявления по вопросам гражданства.
. Рассмотрение заявления по вопросам гражданства.
. Принятие решения по такому заявлению.
. Исполнение решения по вопросам гражданства.
. Контроль за исполнением такого решения.
Относительно первого этапа нами уже неоднократно упоминалось в предыдущих пунктах настоящей главы, так что мы считаем излишним более подробно останавливаться на этом. Можно только отметить, что такое заявление обязательно подается в письменной форме и удостоверяется личной подписью заявителя.
Срок осуществления второго этапа императивно определен частями 2 и 4 статьи 35 ФЗ «О гражданстве»: при общем порядке заявление может рассматриваться в срок до одного года со дня его подачи, а при упрощенном - до шести месяцев со дня подачи заявления.
По окончании рассмотрения заявления по вопросам гражданства, выносится письменное решение с указанием оснований его принятия. При этом отдельного срока для этого не предусмотрено - решение должно быть принято в течение срока для рассмотрения заявления лица. При этом лицо вправе повторно обратиться с заявлением по вопросам гражданства не ранее, чем через один год, после принятия первоначального решения.
Исполнение решения по вопросам о гражданстве осуществляется МВД России и его территориальными органами (для лиц, проживающих на территории РФ) или МИД России и его территориальными органами (для лиц, проживающих за пределами российской территории). Исполнение заключается в сообщении заинтересованным лицам о принятых решениях и выдаче этим лицам соответствующих документов. Эти же органы осуществляют и контроль за исполнением решений по вопросам гражданства и информируют о результатах такого контроля Президента Российской Федерации.
3. ПРАВОВОЙ СТАТУС РАЗЛИЧНЫХ ГРУПП НАСЕЛЕНИЯ, В ЗАВИСИМОСТИ ОТ НАЛИЧИЯ У НИХ ГРАЖДАНСТВА РФ
3.1 Правовой статус гражданина Российской Федерации и лица с двойным гражданством (бипатрида)
В соответствие с частью 2 статьи 4 Федерального закона «О гражданстве» № 62-ФЗ, «гражданство Российской Федерации является единым и равным независимо от оснований его приобретения». При этом на гражданина России распространяется вся полнота прав, свобод, обязанностей и ответственности, предусмотренная российским законодательством. Кстати, не смотря на то, что ответственность всегда в обязательном порядке включается в конституционно-правовой статус гражданина, в законодательном определении понятия «гражданство» этот термин отсутствует, что вызывает недоумение у некоторых отечественных ученых.
Говоря о двойном гражданстве, следует упомянуть, что большинство исследователей не делают особых различий в статусе лица с одним гражданством и бипатрида. Не прослеживается таких различий и в законодательстве. Мы также склонны считать, что каких бы то ни было важных особенностей, характерных только для статуса бипатрида, не существует. Однако, исходя из общего принципа исключительности гражданства, можно сказать, что официальная позиция Российской Федерации строится на в целом отрицательном отношении к статусу бипатрида. Это связано со стремлением каждого государства установить со своими гражданами устойчивую правовую связь, которая автоматически ставится под сомнение при установлении такой же связи с другим государством. При этом, что вполне естественно, российское законодательство все же предполагает возможность двойного гражданства.
Более того, в некоторых случаях статус бипатрида может даже считаться благом для нашего государства. Это, прежде всего, относится к соотечественникам, являющимся гражданами стран Балтии и СНГ. Здесь Россия активно использует достаточно распространенную международную практику приобретения двойного гражданства на основании международных договоров. В частности, такие договоры в настоящее время заключены и действуют с Таджикистаном и Туркменистаном.
Надо сказать, что как мировая, так и отечественная практика существования субинститута двойного гражданства позволяет выделить ряд положительных и отрицательных черт этого явления. Так, положительными последствиями являются:
) получение бипатридами права безвизового въезда не только в страну второго гражданства, но и в иные государства, с которыми этой страной заключен соответствующий международный договор;
) наличие у лиц с двойным гражданством широких прав в сфере предпринимательства и трудоустройства (по сравнению с иностранцами);
) решение в некоторых странах в отношении таких лиц проблем с медицинским обслуживанием и социальным обеспечением;
) приобретение ими льгот по налогообложению.
К отрицательным аспектам двойного гражданства относятся:
) необходимость несения воинской службы хотя бы в одном из государств гражданства;
) наличие ряда ограничений в отношении государственных должностей;
) возможные проблемы в налоговой области и так далее.
В этом отношении стоит отметить, что Российская Федерация также требует у своих граждан исполнения воинской обязанности, но в случае, если лицо с двойным гражданством уже исполнило ее на территории иностранного государства, это лицо должно быть освобождено от исполнения воинской обязанности. Что касается налоговой области, то здесь освобождение от двойного налогообложения возможно только в случае наличия об этом международного соглашения с участием России.
Стоит особо отметить, что Конституция Российской Федерации ясно указывает, что приобретение гражданином РФ иного гражданства не меняет его правового статуса как гражданина России. За ним сохраняются все права и свободы, и он не освобождается от обязанностей, вытекающих из российского гражданства. Однако в части 2 статьи 62 Конституции также допускаются отступления от этого общего правила в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации. На настоящий момент подобных законодательных норм или договорной практики не существует.
На наш взгляд, целесообразно также более подробно остановиться на документах, удостоверяющих гражданство. К таким документам относятся:
а) паспорт;
б) заграничный паспорт;
в) свидетельство о рождении (для граждан РФ, не достигших 14 лет);
г) дипломатический паспорт (выдается определенному кругу сотрудников МИД России в посольствах и консульствах);
д) служебный паспорт (выдается военнослужащим Пограничной службы России, служащим в странах СНГ);
е) паспорт моряка, или удостоверение личности моряка.
В случае если российский гражданин утерял один из имеющихся у него документов во время пребывания на территории иностранного государства, территориальными органами МИД России ему выдается свидетельство на въезд (возвращение) в Российскую Федерацию. Этот вопрос регулируется Федеральным законом от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».
3.2 Правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства (апатридов) в Российской Федерации
В настоящее время Россия находится в процессе активной интеграции страны в мировое сообщество. Результатом этого явления, в том числе, является значительное количество иностранных граждан, постоянно или временно проживающих на территории нашей страны. В соответствие с частью 3 статьи 62 Конституции Российской Федерации, иностранные граждане пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с российскими гражданами, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором. Это же касается и так называемых апатридов - лиц без гражданства. Рассмотрим особенности правового статуса этих двух групп населения.
В соответствие с абзацем 2 части 1 статьи 2 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», иностранным гражданином является «физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства». При этом такими гражданами могут быть и сотрудники дипломатических и консульских представительств (а также члены их семей), и постоянно проживающие в России иностранные граждане, (в том случае, если они имеют на то разрешение или вид на жительство), а также лица, временно пребывающие в России. К последним, в свою очередь, относятся члены экипажей иностранных самолетов и морских судов, туристы, бизнесмены, деятели науки и культуры, родственники российских граждан и так далее. В отношении иностранных граждан могут действовать особые режимы на территории России: режимы постоянного проживания, временного пребывания и временного проживания.
Как уже было сказано выше, иностранцы обладают всеми правами и обязанностями гражданина Российской Федерации за некоторыми изъятиями. При этом такие изъятия, как правило, не касаются личных, экономических, социальных и культурных прав иностранцев, что является отражением принципа включения общепризнанных норм и принципов международного права, а также международных договоров, в российскую правовую систему.
Основная область изъятий, связанных с особым правовым статусом иностранных граждан - это политические права. Так, в соответствие с пунктом 3.1 статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ, иностранные граждане не могут быть избранными в государственные органы РФ, а также не могут занимать ряд государственных должностей. Это же касается и участия иностранных граждан в политических партиях, и права на участие в референдуме.
Однако, иностранцы, постоянно проживающие на территории Российской Федерации, могут реализовывать свои избирательные права на местном уровне. В соответствие с положениями вышеуказанного закона и абзаца 5 статьи 3 Федерального закона от 26 ноября 1996 года № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», они могут избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме и иных избирательных действиях наравне с гражданами РФ.