Материал: Государственные и муниципальные гарантии

Согласно "Концепции развития государственной финансовой (гарантийной) поддержке экспорта промышленной продукции в Российской Федерации" создание Росэксимбанка должно способствовать сокращению расходов на администрирование предоставления мер господдержки (госгарантий) российского экспорта, с одной стороны, и ужесточению механизма предоставления мер господдержки (госгарантий) - другой.

Другим аргументом в пользу включения в механизм предоставления госгарантий деятельности Росэксимбанка является расширение круга получателей госгарантий, при четкой регламентации правил отбора потенциальных принципалов. Таким образом, воспользоваться госгарантией в иностранной валюте для целей поддержки экспорта могут не конкретно определенный круг экспортеров, а российские и зарубежные банки-кредиторы и российские экспортеры, обратившиеся в Росэксимбанк для получения госгарантии.

Механизм предоставления госгарантий в российской валюте и иностранной валюте характеризуется общими принципами:

механизм предоставления госгарантий запускается подачей заявления потенциальным принципалом на получение госгарантии

Таким образом, механизм предоставления государственных гарантий после его утверждения достаточно быстро набирает "популярность", что в определенном смысле негативно сказывается на состоянии бюджета, поскольку закладка объемов государственных гарантий является предпосылкой формирования излишних объемов бюджетных ассигнований и представляет собой условный государственный долг. Более того, госгарантии предоставляется принципалам, имеющим высокую вероятность наступления гарантийного случая, и как следствие возникновение необходимости выполнения взятых на себя гарантом обязательств. Не смотря на это, предоставление госгарантий можно оценить как "полуэффективный" инструмент поддержки отечественных предприятий, экспортеров и других принципалов. На основании этого можно сформулировать вывод о том, что механизм предоставления госгарантий не стоит упразднять, а верной стратегией дальнейшей деятельности по вопросам механизма предоставления госгарантий является реформирование данного механизма в части эффективности и "выгодности" предоставления госгарантий.

1.3 Положение государственных гарантий по основным направлениям долговой политики на 2013-2015 года и бюджетной политики на 2015 год и плановый период 2016 и 2017

Оценка положений основных направлений долговой политики на 2013-2015 года и бюджетной политики на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов в части государственных гарантий основывается на предположении, что направления бюджетной и долговой политики координируют деятельность органов государственной власти в едином направлении регулирования механизма предоставления госгарантий.

Долговая политика рассматриваемого периода содержит ряд принципов оказания гарантийной поддержки, которые направлены на повышение эффективности инструмента госгарантий и минимизацию рисков бюджета в условиях нестабильности или отрицательной динамики на финансовых рынках. К таким принципам относятся:

унификация предоставления госгарантий субъектов с однотипными признаками (отрасль, регион, спецификация)

критерии отбора принципалов (проектов) основывается на специфике рынка, его развитости и возможности обеспечения достаточных денежных потоков

отказ от предоставления госгарантий "планово-убыточным проектам"

диверсификация рисков / распределение рисков между субъектами госгарантий

предоставление госгарантий при удовлетворительном финансовом состоянии принципала

обеспечение возвратности средств, направленных на предоставление госгарантий

ограничения получателей госгарантий в части расходов на администрирование (менеджмент)

Планирование бюджетных ассигнований по положениям долговой политики стремиться исключить излишнее ассигнование на исполнение госгарантий и предусматривает до 100% на фактически выданные госгарантии и минимизацию ассигнований на планируемое предоставление госгарантий с последующим оперативным изменением (при возникновении на это необходимости).

Бюджетная политика на 2015-2017 года не дает конкретных направлений деятельности органов государственной власти в вопросах предоставления госгарантий, но по ее положениям можно отследить возможную динамику объемов государственного долга по госгарантиям и бюджетные ассигнования на их исполнение. Так в 2014 году в составе государственного долга объем государственных гарантий составил 3 021,1 млрд. руб., что является 32,6% от общего объема госдолга за 2014год, за 2015 - 3 619,8 млрд. руб. и 32,3%, за 2016 - 3 878,4 млрд. руб. и 31,2% и прогнозное значение для 2017 года - 3 901,3 и 30%.

На диаграмме 1 представлено соотношение объема госгарантий в общем объеме госдолга.

государственный гарантия бюджетный

Диаграмма 1

Не смотря на значимость госгарантий в текущем этапе развития российской экономики, бюджетная политика предусматривает снижение показателей объемов предоставляемых госгарантий. В 2015-2017 годах объем предоставления госгарантий РФ составит: в валюте Российской Федерации в общей сумме 864,5 млрд. руб., в том числе: в 2015 году - 547,7 млрд. руб., в 2016 году-159,7 млрд. руб., в 2017 году-157,1 млрд. руб.; в иностранной валюте - 10,8 млрд. дол. США, в том числе: в 2015 году - 3,4 млрд. дол. США, в 2016 году - 4,0 млрд. дол. США, в 2017 году - 3,4 млрд. дол. США. [4, С. 144]

При этом в условиях уменьшения объемов предоставляемых госгарантий РФ, на возможное исполнение вышеуказанных государственных гарантий в 2015-2017 годах будут предусмотрены бюджетные ассигнования за счет источников финансирования дефицита федерального бюджета в общей сумме 158,4 млрд. рублей, в том числе: в 2015 году - 40,5 млрд. руб., в 2016 году - 48,4 млрд. руб. и в 2017 году - 69,5 млрд. руб.[4, С. 144]

Таким образом, исходя из положений долговой политики на период 2013-2015 годов и бюджетной политики на период 2015-2017 годов можно сделать вывод о том, что хоть и предоставление госгарантий является значимым инструментом финансирования, но практика показывает, что необходимо уменьшать объемы предоставления госгарантий, потому что они формируют госдолг и тянут за собой последующее увеличение расходов бюджета уже по части обслуживания госдолга. В этом смысле обе политики составлены в едином направлении к минимизации затрат на госгарантии и повышение эффективности их предоставления.

ГЛАВА 2. ПРАКТИКА ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГАРАНТИЙ

2.1 Характеристика объемов предоставления государственных гарантий

Характеристика объемов предоставления государственных гарантий Российской Федерации и государственных гарантий субъектов Российской Федерации рисует реальную картину практики предоставления госгарантий, их распространенность и возможные проблемы.

Для проведение характеристики объемов предоставления госгарантий необходимо обратиться к показателям внутреннего и внешнего долга Российской Федерации, госдолга субъектов Российской Федерации. Данная информация публикуется в открытых интернет-источниках, то есть поиск исходных данных для оценки не составляет труда.

По состоянию на 1 апреля 2015 года объем государственного внутреннего долга составляет порядка 6 986 476,9 млн. руб., в том числе государственные гарантии составляют 1 603 442,0 млн. руб., что занимает почти 23% от общего объема внутреннего долга. На этот же период объем внешнего долга Российской Федерации составляет 106 962,8 млн. дол. США, в том числе госгарантии РФ составляют 12 064,2 млн. дол. США и это эквивалентно 11,3% от общей суммы внешнего долга Российской Федерации.

Диаграмма 2. Объем госгарантий РФ в объеме внешнего долга РФ

Диаграмма 3. Объем госгарантий РФ в объеме внутреннего долга РФ

На основании приведенных диаграмм можно сказать, что объем госгарантий РФ по отношению к внешнему и внутреннему долгу Российской Федерации существенен. Однако, не рассмотрев соотношение госгарантий к госдолгу других стран, невозможно объективно судить о величине госдолга и места в нем госгарантий. Хотя описав общую картину соотношения госгарантий и госдолга, нет препятствий для того, чтобы сформулировать вывод, что доля госгарантий в внутреннем долге РФ равная 23% свидетельствует о широкой практике предоставления госгарантий РФ, но с оговоркой, что такая практика направлена на меры поддержания предприятий с госучастием, либо основной функцией которых является выполнение национальных целей.

Характеристика предоставления государственных гарантий субъектов Российской Федерации наиболее интересна и с точки зрения обстановки вопроса, и с точки зрения полноты данных.

Так из 85 субъектов Российской Федерации доля госгарантии субъекта РФ в структуре госдолга субъекта РФ, превысившая 0%, относится к 69 субъектам. При этом наибольший вес занимает Белгородская область - 38,73% от общей суммы госдолга Белгородской области, вторым субъектом идет Республика Саха (Якутия) - 30,26% от общей суммы госдолга Республики Саха, замыкает тройку "лидеров" Челябинская область - 28,08%.

Таблица 1. Соотношение доли госгарантий субъектов РФ от госдолга субъекта РФ с количеством соответствующих субъектов

Таким образом, мы видим по приведенной таблице, что 88,2% субъектов (75 из 85) имеют долю объема госгарантий в структуре госдолга субъекта РФ от 0% до 10%. Причиной такой маленькой доли может быть либо малый объем предоставления госгарантий субъекта РФ, либо редкое наступление гарантийного случая и как следствие отсутствие оснований формирования госдолга субъекта РФ по предоставляемым госгарантиям субъекта РФ.

2.2 Проблемы предоставления государственных гарантий

В данной работе уже не раз упоминалось об одной из самых значимых проблем предоставления государственных гарантий - отнесение госгарантий к условному госдолгу и проблема излишнего бюджетного ассигнования. Как показывает практика, принципалами госгарантий выступают предприятия с высокой долей государственного участия, основная функция которых выполнение общенациональных целей, а не извлечение из своей деятельности прибыли. Соответственно средств на покрытие получаемых заимствований априори не может быть, а следовательно государство, как гарант, обрекает себя на выполнение обязательств перед бенефициаром, наступление которых к тому же обусловливается высокой степенью риска наступления гарантийного случая.

Способом решения данной проблемы может послужить два варианта - расширить круг возможных принципалов, тем самым распределив риски между участниками, либо сделать государственные гарантии частично платными. Если для первого пути решения все очевидно и понятно, здесь мы расширяем круг принципалов, что послужит привлечением предприятий без госучастия и возможностью самостоятельного обеспечения своих обязательств, а использование госгарантии как "подстраховки" в случае кризиса. То в отношении способа решения проблемы через введение платы за пользование госгарантией вопросов может возникнуть больше. Во-первых, введение частичной платы за предоставление госгарантии относиться к принципалу, то есть предприятию с государственным участием, таким образом, государство принудит само себя платить за возможность пользования госгарантией, поскольку и так является обеспечительной силой такого предприятия. Во-вторых, даже если платы за пользование госгарантией будет взиматься с самого принципала, а не переноситься на оплату государством, то это увеличит конечную сумму обязательств принципала и послужит причиной отказа от практики применения госгарантий. Но в таком случае, предприятие лишиться дополнительного финансирования, потому что банк-бенефициар откажет в предоставлении займа в силу финансовой несостоятельности заемщика. Таким образом, перед нами встает парадоксальный вопрос: оставить механизм предоставления госгарантий без изменений, тем самым сохранить инструмент стимулирования экономики, но при этом испытывать обременение на бюджет? Или же провести процесс реформирования механизма предоставления госгарантий, но при этом сделать его менее привлекательным? Ответить на данный вопрос однозначно представляется затруднительным, к тому же для российской экономики этот инструмент поддержки является достаточно "молодым", хотя и сама российская экономика только-только с медленных шагов на пути развития переходит на небыстрый, но уже уверенный шаг. Как автору данной работы, решение проблемы видеться в трансформации из повсеместной практики предоставления госгарантий в меру поддержки в кризисных ситуациях, то есть сделать этот инструмент не одним из методом господдержки, а дополнительным способом в период сложных финансовых ситуаций.

Таким образом, как и у любого явления среды государственных и муниципальных финансов, у инструмента государственной поддержки в виде государственных гарантий возникают определенные вопросы и проблемы оказания. Сослаться на очередную недоговоренность законодателя сложно, поскольку механизм предоставления госгарантий достаточно четко определен российским законодательством, здесь скорее стоит рассматривать вопросы адекватности практического применения и оказываемого полезного эффекта.

ГЛАВА 3. ПРАКТИКА ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ГАРАНТИЙ

3.1 Вопросы предоставления муниципальных гарантий

Оценка характеристики объемов предоставления муниципальных гарантий для российской действительности по каждому муниципальному образованию скорее видеться невозможной, чем затруднительной. Если в составе Российской Федерации числиться 85 субъектов, то количество муниципальных образования по данным Росстата на 1 января 2014 года равно 22 777. Естественно, не каждое муниципальное образование является предоставителем госгарантий, но сделать выборку и анализ характеристики предоставления муниципальных гарантий хотя бы половины всех муниципальных образований является предметом научной диссертации. Однако, провести характеристику общего объема муниципальных гарантий в объеме муниципального долга образований, входящих в состав субъектов России возможно по данным об объеме муниципального долга образований Министерства Финансов России.

Из 85 субъектов Российской Федерации в составе 63 субъектов муниципальные образования предоставляют муниципальные гарантии. Из них абсолютным рекордсменом по доле, занимаемой муниципальными гарантиями в объеме муниципального долга, является Калужская область - 65,82%. Следом за ней идет Свердловская область - 50,42% муниципальных гарантий в общем объеме муниципального долга входящих в состав области муниципальных образований. На третьем месте по объему муниципальных гарантий в объеме муниципального долга Липецкая область - 47,37%.

Таблица 2 Соотношение доли муниципальных гарантий в общем объеме муниципального долга муниципальных образований субъектов с количеством соответствующих субъектов

Таким образом, мы видим, что в составе муниципального долга муниципальных образований субъектов Российской Федерации муниципальные гарантии занимают достаточную долю. Этот факт означает, что практика предоставления муниципальных гарантий распространена и в большей степени обусловлена спецификой региона.

В субъекте РФ Омская область объем муниципальных гарантий по состоянию государственного долга субъекта на 1 апреля 2015 года составляет 130 000,0 тыс. руб., что равно 3,65% от общего госдолга субъекта. Согласно Приложению № 19 к Решению Омского городского совета объем муниципальных гарантий муниципального образования г. Омск составит 130 000, 00 тыс. руб., то есть единственным гарантом по муниципальным гарантиям в Омской области выступает г. Омск. Принципалами по этим гарантиям являются пассажирские предприятия для целей привлечение кредитных ресурсов на развитие пассажирского транспорта и обеспечения пассажирских перевозок в г. Омске. При этом объем бюджетных ассигнований по возможным гарантиям на 20015 год составляет 130 000, 00 тыс. руб.