разработка нормативных актов, касающихся вопросов ведения бухгалтерского учета и составления финансовой отчетности.
Федеральное казначейство образовалось в 1993 году. Его целью стало обеспечение эффективного управления средствами федерального бюджета. Органы федерального казначейства осуществляют функцию по контролю за деятельностью коммерческих банков по вопросам, касающимся своевременного исполнения платежных поручений налогоплательщиков и плательщиков других обязательных платежей в бюджет. Для этого федеральные казначейства имеют открытые счета в различных подразделениях Центрального банка РФ и других уполномоченных банках. Также в компетенцию Казначейских органов входит осуществление краткосрочного прогнозирования исполнения доходов и расходов федерального бюджета. Они имеют право открывать и вести лицевые счета бюджетных учреждений как учетные регистры на банковском счете по учету средств федерального бюджета. Кроме того, Казначейство России может осуществлять распределение регулирующих налогов между бюджетами различных уровней.
Бюджетный кодекс РФ в статье 134 определяет, что если субъект РФ получает финансовую помощь из федерального бюджета, то это должно происходить через органы федерального казначейства.
Главный стержень финансовой безопасности, обеспечивающей стабильность и устойчивость финансовой системы государства, на сегодняшний день составляет бюджетно-налоговая сфера. Она же является основой функционирования любого государства и играет главную роль в структуре финансовой системы.
Основными принципами эффективного и ответственного управления государственными финансами являются:
финансовая (налогово-бюджетная) прозрачность;
стабильность и долгосрочная устойчивость бюджетов;
эффективная и справедливая система межбюджетных отношений;
консолидация бюджета и бюджетного процесса;
среднесрочное финансовое планирование;
бюджетирование, ориентированное на результаты;
эффективный финансовый контроль, отчетность и мониторинг [19].
Управление финансами на региональном уровне осуществляют органы местной власти субъектов РФ. Так, высшими органами законодательной власти субъектов РФ утверждаются законы в области финансов в рамках своей компетенции, а также они уполномочены принимать участие в вопросах, касающихся федеральных законов. Высшими органами исполнительной власти субъектов РФ разрабатывается финансовая политика региона, составляется проект бюджета субъекта и исполняется ее реализация. Конституция РФ в статье 77 уполномочила субъекты РФ устанавливать систему региональных органов власти в соответствии с действующими законами на свое усмотрение [2].
В состав администрации субъектов Российской Федерации входят специальные финансовые органы: Министерства финансов региона, департаменты финансов, комитеты по финансам и бюджету, финансовые управления. Они обладают функциями, подобными функциям Министерства финансов Российской Федерации, но в соответствии со своей компетенцией. Региональные финансовые органы также могут иметь свои подразделения на местах - как правило, финансово-казначейские управления (или филиалы).
Финансовые органы субъектов РФ не имеют непосредственного подчинения Министерству финансов России, но обязаны представлять ему отчет об исполнении своих бюджетов.
Многие региональные финансовые органы создают свои территориальные казначейства в целях осуществления учетно-контрольных функций по исполнению региональных бюджетов. В то же время статья 78 Конституции РФ предусматривает возможность передачи части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти органам субъектов Российской Федерации и наоборот [1]. Таким образом, субъекты Российской Федерации, которые не получают финансовую помощь из федерального бюджета, могут создавать собственные казначейства посредством заключения договора с органами федерального казначейства.
Управление финансами на местном уровне осуществляется представительными органами местного самоуправления. Они могут принимать решения об утверждении местного бюджета и отчета о его исполнении, принимать решения по другим финансовым вопросам, относящимся к ведению муниципальных образований. Исполнительные органы местного самоуправления несут ответственность за разработку муниципальной финансовой политики, в том числе долговой, составление и исполнение местного бюджета. Обычно в составе местной исполнительной власти действуют местные финансовые или финансово-казначейские органы. Типовое положение о финансово-казначейском органе муниципального образования разработано и одобрено Правлением Союза российских городов в 1998 году. Право на формирование и исполнение местных бюджетов муниципальными образованиями гарантируется Конституций РФ в статье 132 [1].
Существует конкретная система финансовых потоков, установленная законодательством России, которая существует между двумя типами муниципальных образований: муниципальным районом и поселениями, которые находятся в пределах его границ:
потоки финансов от бюджета муниципального района в бюджеты поселений. Здесь устанавливаются нормативы отчислений от доходов бюджетов района в бюджеты поселений и предоставляется финансовая помощь и субвенции в связи с передачей поселениям полномочий органов МСУ муниципального района;
потоки финансов от бюджетов поселений в бюджет муниципального района, что включает в себя предоставление субвенций из бюджета поселения в бюджет района в связи с передачей районам своих полномочий и на решение вопросов межмуниципального характера.
Предоставление финансовой помощи бюджетам поселений из бюджетов муниципальных районов играет значимую роль на муниципальном уровне. Она может быть предоставлена в форме дотаций из районного фонда финансовой поддержки поселений, иных дотаций, субсидий.
Районный фонд финансовой поддержки поселений по многим позициям является аналогом регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов). Он образуется в соответствии с законом субъекта РФ, учитывая при этом требования Бюджетного Кодекса РФ. Объем фонда и распределение дотаций из него между бюджетами поселений утверждаются решением представительного органа муниципального района.
Районный фонд финансовой поддержки поселений
распределяется без учёта фактически складывающихся расходов бюджетов поселений.
В этом его важная особенность, способствующая повышению эффективности расходов
бюджетов поселений [3].
.2 Совершенствование функционирования
государственных и муниципальных учреждений
В настоящее время проводится реформа государственных и муниципальных учреждений в соответствии с Законом от 8 мая 2010 г. № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по совершенствованию правового положения государственных (муниципальных) учреждений». Одним из основных направлений реформы, которое является ключевым для финансовых органов, является изменение методов финансирования государственных и муниципальных учреждений, существующих, в первую очередь, для оказания государственных и муниципальных услуг (всеми типами учреждений, в первую очередь - бюджетными и автономными) и выполнения государственных и муниципальных функций (в первую очередь - казенными учреждениями).
В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса РФ государственные (муниципальные) услуги (работы) - это услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством РФ, иными юридическими лицами. Государственные и муниципальные бюджетные и автономные учреждения функционируют, прежде всего, для оказания таких услуг получателям услуг в соответствии с государственным (муниципальным) заданием (ст. 69.2 Бюджетного кодекса РФ).
В то же время законодательство содержит и иные определения услуг, в том числе государственных. Так, Закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных (муниципальных) услуг» определяет государственную (муниципальную) услугу как деятельность по реализации функций федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий соответствующего органа публичной власти. Таким образом, в данном случае происходит сужение понимания государственной (муниципальной) услуги по сравнению с термином бюджетного законодательства, на что следует обратить внимание финансовым органам при решении вопросов финансирования из бюджета подобных услуг.[32]
Понятие услуг и работ широко используется в гражданском и налоговом законодательстве. Нормы гражданского и налогового права ориентированы, прежде всего, на потребителя услуги, а не на лицо, которое ее оказывает. Так, в понимании налоговых органов услуга - это деятельность, результаты которой не имеют материального выражения, реализуются и потребляются в процессе осуществления этой деятельности (ст. 38 Налогового кодекса РФ), что на практике влечет проблемы в определении налоговой базы по налогу на добавленную стоимость.
Кроме того, неточное определение государственных и муниципальных услуг и недостаточное внимание к формированию их перечня может повлечь сложности при формировании устава учреждения и определения основных и иных видов деятельности учреждения, что связано с требованиями налоговых органов и необходимостью отражения соответствующих данных в статистических документах. Например, различные формы отчетности, предназначенные для учета юридических лиц и для статистики, требуют отражения видов экономической деятельности в соответствии с постановлением Госстандарта России от 6 ноября 2001 г. № 454-ст «О принятии и введении в действие ОКВЭД» (ОК 029-2001 (КДЕС Ред. 1). Общероссийский классификатор видов экономической деятельности»). Также существует ОК 002-93 (Общероссийский классификатор услуг населению), утвержденный постановлением Госстандарта России от 28 июня 1993 г. № 163, который в описании видов услуг также ориентирован скорее на потребителя услуги, чем на лицо, оказывающее услугу. В результате для финансистов и сотрудников отраслевых органов могут возникнуть трудности с точным описание содержания услуги и, как следствие, с определением точного объема ее финансирования из бюджета.
Таким образом, если в документах государственных и муниципальных учреждений будут описаны государственные и муниципальные услуги в тех формулировках, которые соответствуют бюджетному законодательству, это не будет соотноситься с требованиями к документам со стороны регистрирующих и статистических органов, которые используют термины, предназначенные для решения задач, связанных с классификацией и кодированием видов экономической деятельности, заявляемых учреждениями при регистрации, определением основного и других фактически осуществляемых видов экономической деятельности учреждений. При этом нюансы деятельности и непроизводственной сфере недостаточно отражены в ОКВЭД. Например, деятельность учреждения культуры, осуществляющего концертно-театральную деятельность, с использованием ОКВЭД можно описать практически лишь в двух направлениях:
- деятельность по организации и постановке театральных и оперных представлений, концертов и прочих сценических выступлений;
- деятельность концертных и театральных залов.[6]
В этом случае перечень услуг будет явно недостаточным для учредительных документов, поэтому можно включить в устав описание основных видов деятельности по ОКВЭД, в дальнейшем расшифровав их применительно к основным направлениям деятельности учреждения. В этом случае финансируемая из бюджета услуга будет соотноситься с видами деятельности, закрепленными в уставе, что должно облегчить практическую работу по расчету субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания.
Что касается иных видов деятельности учреждений, для бюджетных и автономных учреждений такие виды деятельности должны стать источником доходов. При этом возможность осуществления деятельности, приносящей доход, должна быть предоставлена учреждению учредителем путем закрепления соответствующих положений в уставе юридического лица. Дополнительные виды деятельности можно описать в уставе без учета положений вышеназванных документов с условием их соответствия целям деятельности учреждения. Общего законодательно закрепленного перечня платных услуг государственных и муниципальных учреждений не существует, отраслевые законы лишь содержат общие упоминания, какие услуги могут быть оказаны за плату, что дает учреждению достаточно широкие возможности для определения дополнительных видов деятельности. При этом следует помнить, что платными услугами могут быть не только услуги, отличные от государственных (муниципальных) услуг, но и те же самые услуги, предоставленные с повышением качества (например, отдельная палата в больнице, ночной абонемент в библиотеках, индивидуальная экскурсия и т.д.).
Платные услуги, предусмотренные в качестве дополнительных видов деятельности государственных и муниципальных учреждений, должны вытекать из деятельности учреждения, должен быть четко определен порядок установления цены за услугу. Кроме того, возможность осуществления деятельности, приносящей доход должна быть предусмотрена в уставе. Однако для казенных учреждений возможность оказания платных услуг на практике несколько ограничена, поскольку заработанные (с разрешения учредителя) деньги не должны поступать самому казенному учреждению, а становятся доходами соответствующего бюджета (ст. 41 Бюджетного кодекса РФ). Также после окончания переходного периода целевые средства, поступающие от лиц, желающих поддержать казенное учреждение (безвозмездные пожертвования от физических и юридических лиц), считаются доходами бюджета. [24]
Однако, по мнению Минфина России (письмо от 17 мая 2011 г. № 02-03-09/20-16), при поступлении в соответствующий бюджет бюджетной системы целевых средств сверх объемов, утвержденных решением о бюджете, на сумму указанных поступлений могут быть увеличены бюджетные ассигнования главным распорядителям бюджетных средств для последующего доведения до конкретного казенного учреждения лимитов бюджетных обязательств для осуществления целевых расходов в порядке, установленном соответствующим финансовым органом, в случае, если решением о бюджете предусмотрена увязка соответствующих доходов и расходов.
Некоторые проблемы возникают и в связи с отменой субсидиарной ответственности собственника применительно к бюджетным и автономным учреждениям. Такая ответственность сохраняет силу только по отношению к казенному учреждению. В этом случае бюджетное или автономное учреждение может нести ответственность, например, из обязательств, возникших вследствие причинения вреда физическому лицу, и возместить такой вред учреждение должно самостоятельно, поскольку данное, бремя больше не ложится на бюджет. Финансовым органам следует обращать внимание на то, что в результате подобной ситуации, например, автономные учреждения, имея счет в банке, могут потерять размещенные на этом счете средства, которые не защищены принципом иммунитета бюджета. При этом если автономное учреждение разместило на счете не только самостоятельно заработанные средства, но и бюджетные средства, выделенные ему в виде субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания, то исполнение судебного решения может быть осуществлено и за счет бюджетных средств- Поэтому следует рекомендовать автономным учреждениям не размещать бюджетные средства на счетах в кредитных организациях, а оставить их на счете в Казначействе или финансовом органе.
Сотрудникам финансовых органов, главных распорядителей бюджетных средств следует иметь в виду еще один финансовый риск в распоряжении автономными учреждениями своими средствами. При принятии решения о размещении средств на счетах в кредитной организации следует помнить о том, что кредитная организация может обанкротиться или у нее может быть отозвана лицензия, а средства юридических лиц на счетах в отличие от средств физических лиц не защищены путем страхования. В этом случае средства на счете могут быть потеряны, и не всегда на практике кредитор кредитной организации получает их возмещение в полном объеме. [7]