Реферат: Государственное управление

Политический кризис, возникший не в процессе создания новой государственности, а в ходе борьбы за власть, вступил в новую фазу, грозящую распадом еще "не сложившегося' государства. Отсрочка решения конфликта до весны в наших условиях может способствовать лишь его обострению. Уже сейчас оба противостоящих лагеря объявляют о намерении продолжать борьбу вне зависимости от результатов референдума, а отдельные регионы России отказываются от него или собираются дополнить вопросом о целесообразности пребывания в федерации. Учитывая, что результаты союзного референдума 1991 г. были проигнорированы местными элитами, и это имело тяжелые последствия, можно с уверенностью констатировать, что процесс складывания российской государственности находится под новой угрозой.

Глава 2. Методологические подходы к оценке эффективности государственного управления

2.1 Критерии эффективности государственного управления

Понятие «критерий эффективности» государственного управления обозначает признак или совокупность признаков, на основании которых оценивается эффективность системы управления в целом, а также отдельных управленческих решений. Стержневым элементом данного понятия является термин «оценка». Его специфический смысл предопределяет неоднозначность процедуры оценивания людьми результатов и последствий одних и тех же действий и решений управляющего субъекта [12].

Рис. 1 Категории формирования критериев эффективности государственного управления

Критерии эффективности государственного управления (рис. 1) формируются на базе системы субъективных ценностей, выраженных в идеологии общественно-государственного строя в стратегических целях правящего субъекта - политическом курсе, в концепциях, политических установках и нормах системы управления, за которыми стоят общие национально-государственные интересы. Зачастую за таковые выдаются интересы господствующих классов или доминирующих национально-этнических групп.

Далее объясняется относительность оценочных критериев эффективности, зависимость их прежде всего от типа политической системы, а также конкретно-исторических условий, в которых она функционирует. Ценности, цели, концепции, принципы государственного управления, нормативная база системы управления, общественные потребности и интересы - все эти элементы критериев эффективности государственного управления представляют собою переменные, обусловленные общественно-государственным строем, политическим режимом и конкретной средой (исторической и природной), в которой живет данное политическое сообщество.

Способность государственного субъекта сочетать целенаправленное воздействие на социум с реализацией его свойства к самоорганизации - один из универсальных показателей эффективности управления.

В зависимости от того, что признается за основной признак эффективности, различаются три группы критериев: ценностно-рациональный, целерациональный и прагматический (рис. 2).

Рис. 2 Критерии эффективности государственного управления

Ценностно-рациональный критерий предусматривает определение эффективности управления по признаку соответствия результатов решений и их последствий признанным государством ценностям, выраженным в политической стратегии.

Целерациональный критерий предполагает в качестве показателя эффективности управления принимать соответствие результатов исполнения решения поставленным целям, практическим задачам, выраженным в государственных программах и планах.

Измерение эффективности управления по типу - «затраты-выпуск» или «затраты-результат» характеризует прагматический критерий [3].

Характеристика критериев государственного управления представлена в табл. 2.1. Описание указанных выше критериев основано на следующих положениях: вид критерия, объекты оценивания (предметные ценности), признаки эффективности, критерии оценки.

Рассмотренные критерии эффективности государственного управления являются общими в том смысле, что могут применяться при оценке решений, относящихся к деятельности управляющего субъекта в любой сфере общественной жизни.

Таблица 1 Характеристика критериев государственного управления

Каждый из видов критериев можно применить анализу решений различных уровней, масштабов и значимости для государства и общества. Ценностно-рациональный критерий поможет политику и теоретику оценить эффективность глобальных, общесистемных решений органов власти и управления высшего уровня, результаты и последствия которых проявляются в глубоких изменениях всего общества или во многих его сферах. Об эффективности таких решений некорректно судить по отдельным положительным результатам, равно как и по выявленным потерям. То и другое ощущается и осмысливается правящим субъектом и управляемыми постепенно, нередко в течение длительного периода. Тем более невозможно выразить эти результаты и ожидаемые последствия в каких-либо точных числовых величинах. Только рассматривая происшедшее, совершающиеся и возможные результаты через призму системы ценностей, аналитик сможет определить позитивную или негативную эффективность данных масштабных управленческих акций государственного субъекта.

Целерациональный критерий - также общий, комплексный, но он ориентирован на оценку эффективности управления по достаточно конкретным показателям, характеризующим непосредственные результаты осуществленных целей, решенных задач, реализованных стратегий и программ, с учетом использованных государственных ресурсов.

Интегральный показатель - соответствие результатов интересам государства и общества также более конкретен, чем «соответствие ценностям». Хотя понимание государственных интересов - тоже проблема.

Отмеченные показатели оценивания могут фиксироваться количественными методами и качественными характеристиками. Например, показатели уровня и качества жизни, политической активности граждан - избирателей, состояния здоровья. Эффективность многих государственных решений высшего и регионального уровня не поддается количественным измерениям, однако и в таких ситуациях последние могут выполнять вспомогательную роль.

Например, действенность реформы российской системы образования, конечно, не измеряется количеством преобразованных средних школ и техникумов в энное число гимназий, колледжей и лицеев. Главное - в оценке качества новой, вариативной, системы образовательных учреждений, в том, является ли это качество выше советского уровня или же нет. Тем не менее все же необходимо учитывать количественные данные при проведении итогов реформы.

Относительно прагматического критерия эффективности оценка действенности отдельных конкретных решений органов управления разных уровней вполне целесообразна. Возможен лишь примитивный прагматизм, мотивированный так называемым здравым смыслом и вездесущим дефицитом ресурсов. Подобный подход властей к системе высшего образования и к науке поставил последние перед опасностью деградации, привел к потере ранее завоеванных приоритетов. По некоторым данным печати, в настоящее время 80% российских математиков и 50% физиков работают за рубежом. Затраты государства на образование и науку, как известно, окупаются в течение длительного времени, это - база для прогресса в настоящем и будущем, вклад в потенциал государства.

СМИ последовательно внедряют в общественное сознание россиян, не обладающих достаточной демократической культурой, представление о Государственной Думе Федерального Собрания РФ как о дорогостоящем для налогоплательщиков органе. Периодически информируется общественность о финансовых излишествах, якобы затрачиваемых на служебную деятельность депутатов. Некоторые политологи пытаются, оперируя математическими формулами, подсчитать эффективность законотворчества. Количество законопроектов, разрабатываемых и принимаемых Государственной Думой, как сотен тех, которые блокируются президентом РФ, - важный показатель эффективности деятельности данных институтов власти и управления и затраченных на их содержание средств. Едва ли, можно оценить в рублях (или в долларах) законы, подсчитать стоимость затраченного коллективного интеллекта и той практической пользы, которую приносят обществу законы, соответствующие современным достижениям правовой теории и правоприменительной практике.

Специалистами Русского экономического общества был разработан индекс эффективности работы Правительства РФ (Government Performance Index или GPIndex) (рис. 2.3). Он является комплексным параметром, рассчитываемый на основе шести показателей (объем промышленного производства, уровень безработицы, номинальной начисленной среднемесячной заработной платы, инфляции, собираемости налогов и капитализации российского фондового рынка), учитывающих основные характеристики макроэкономической ситуации в стране в целом. В качестве базовых выбраны значения показателей в мае 2000 г.

За 2002 г. значение GPIndex повысилось с 117,1 до 137,2 (на 20,1 пункта), в то время как за 2001 г. - на 21,9 пункта (с 103,8 до 125,7). Первые четыре месяца 2002 г. индекс рос быстрее, чем в 2001 г. (в январе-апреле 2002 г. - 9,4 пункта, в январе-апреле 2001 г. - 7,9 пункта). Однако в мае 2002 г. значение GPIndex снизилось с 126,5 до 124,6, что было обусловлено снижением объемов промышленного производства, ростом инфляции и недобором налогов. Все это привело к некоторому снижению темпов роста индекса, составивших за полугодие 9,2 пункта против 9,8 пункта за аналогичный период 2001 г. По итогам III квартала индекс вырос значительнее, чем годом ранее (на 12,8 пункта против 11,5 пункта), однако динамика последнего квартала привела к тому, что по итогам года индекс вырос менее существенно, чем в 2001 г.

Рис. 2.3 Динамика индекса эффективности работы Правительства РФ

Исходя из характера графика, видно, что индекс рос медленней, непоследовательней, с большим разбросом колебаний. Все это в целом отражает отсутствие серьезных сдвигов в продвижении реформ. Страна по-прежнему живет за счет накопленных после кризиса 1998 г. резервов, связанных с благоприятной ценовой конъюнктурой на мировом рынке нефти, девальвацией и политической стабилизацией.

В январе 2003 г. значение GPIndex снизилось на 10,9 пункта с 137,2 до 126,3 (уровень июня 2002 г.). Снижение во многом сезонное, в то же время в январе 2002 г. по сравнению с декабрем 2001 г. индекс снизился на 8,6 пункта, а в январе 2001 г. - на 6,6 пункта.

Снижение (по сравнению с декабрем 2002 г.) уровня промышленного производства, начисленной среднемесячной зарплаты, рост инфляции и уровня безработицы стали основными факторами, повлиявшими на уменьшение уровня GPIndex.

В то же время, стоит отметить, что в январе 2003 г. исследуемые показатели (за исключением инфляции) выглядят лучше, чем годом ранее.

В феврале 2003 г. значение GPIndex снизилось с 126,3 до 125,6. Несколько вырос уровень промышленного производства, безработица не изменилась по сравнению с январем т.г., уменьшилась начисленная среднемесячная зарплата, снизилась инфляция и налоговые поступления, повысилась капитализация фондового рынка.

В марте 2003 г. произошел рекордный рост значения GPIndex с 125,6 до 139,3. Причиной роста стало улучшение всех показателей, используемых при реасчете индекса: вырос уровень промышленного производства и налоговые поступления, несколько снизилась безработица, возросла начисленная среднемесячная зарплата, снизилась инфляция и повысилась капитализация фондового рынка.

В апреле 2003 г. значение GPIndex снизилось с 139,3 до 136,8. За истекший период несколько снизились уровень промышленного производства и начисленная среднемесячная зарплата, а также уменьшились налоговые поступления по сравнению с мартом, повысилась безработица. Из позитивных факторов следует отметить снижение инфляции и повышение капитализации фондового рынка.

В мае 2003 г. значение GPIndex снизилось с 136,8 до 136. За истекший период по сравнению с апрелем несколько снизились уровень промышленного производства, безработица, а также уменьшились налоговые поступления. В то же время повысились начисленная среднемесячная зарплата. Кроме того, из позитивных факторов следует отметить снижение инфляции и повышение капитализации фондового рынка.

В июне-июле 2003 г. значение GPIndex увеличилось с 136,0 до 143,6. За истекший период большинство показателей, задействованных в расчетах, продемонстрировали улучшение: увеличился уровень промышленного производства, налоговые поступления, повысились начисленная среднемесячная зарплата, снизилась безработица и инфляция.

В августе-сентябре 2003 г. значение GPIndex изменилось с 143,6 до 143,9. В течение рассматриваемого периода большая часть показателей, задействованных в расчетах, продемонстрировали улучшение: увеличился уровень промышленного производства, налоговые поступления, капитализация фондового рынка. В то же время, в сентябре несколько выросла инфляция. Примерно на том же уровне осталась начисленная среднемесячная зарплата и без изменений - безработица.