3
Государственное управление развитием: направления и перспективы исследования
Старцев Я.Ю.
Целью представленного исследования является выявление структурированных представлений о возможности управления развитием, в частности - государственного управления, на основе сравнительного междисциплинарного анализа концепций и прикладных исследований, представляющих различные социальные науки.
Предмет исследования: Концептуализация проблемы управления развитием, в частности - государственного управления развитием как специфически организованной деятельности.
Методология: Сравнительное качественное исследование текстов научных статей, монографий и официальных документов в рамках структурированной выборки (n=200), охватывающей публикации, появившиеся или переизданные в 1990-2014 гг., основанной на цитируемости исследований, с равной представленностью основных социальных дисциплин (социальная философия, социология, политология, экономика, государственное управление, менеджмент, психология и педагогика), с пропорциональной цитируемости на русском языке представленностью русскоязычных, англоязычных, франкоязычных и германоязычных исследований, включая переведённые на русский язык.
Научная новизна: Выявлены основные парадигмы исследовательского и управленческого дискурса, относящегося к проблеме управленческого воздействия на развитие, ключевые проблемные области, связанные с государственным воздействием на развитие. Осуществлена оценка релевантности бытующих в исследовательской литературе подходов с точки зрения перспектив исследования государственного управления развитием.
Результаты и область применения: Результатом исследования является структурирование представлений о развитии и об управлении развитием в современной исследовательской литературе, оценка этих представлений применительно к задачам государственного управления развитием.
Финансирование. Статья подготовлена на основе научно-исследовательской работы, выполненной по государственному заданию 2015 г. Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Ключевые слова: государственное управление, развитие, социальная теория, теория управления, управление развитием.
государственное управление междисциплинарный анализ концепция
В современной России универсализация задачи управления развитием, экспансия притязаний на управление развитием, особенно в сфере государственного управления, вновь вывела на первый план проблему обоснованности таких притязаний. Несбывшиеся прогнозы, недостигнутые цели и ожидаемые результаты развития, невыполненные планы ставят под сомнение саму возможность управлять развитием - по крайней мере, экономическим.
Анализ нормативных правовых актов и иных официальных документов, исследовательской литературы и управленческой практики показывает, что в большинстве случаев то, что называется «управление развитием» не является таковым. Как правило, характеризуемые таким образом процессы не являются процессами развития; одновременно, планируемое и фактически осуществляемое государственное воздействие на эти процессы не является управлением в собственном смысле слова. Следствием становятся ошибки при планировании результатов управленческого воздействия и их систематическое недостижение, игнорирование существенных характеристик объектов управления и специальных методов воздействия на них, а в итоге -- низкая результативность и низкая эффективность государственного управления.
Вместе с тем, переход к планомерному стратегическому развитию является одной из приоритетных задач государственного управления в современной России. Систематизация прогнозной и целеориентирующей деятельности государства в рамках Федерального закона от 28.06.2014 N 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»[1], реализация «Стратегии-2020» и разработка «Стратегии-2030» актуализируют проблему направляемого развития российского общества и государства, определяя приоритетные направления и способы деятельности. Задачи, связанные с развитием, ставятся перед федеральными органами государственной власти, отраслевыми комплексами, органами государственной власти субъектов РФ, отдельными государственными организациями.
Реализация этих задач сталкивается с отсутствием систематизированного инструментария, методов и технологий управления развитием. Сама деятельность по управлению развитием получает противоречивое толкование в действующих правовых актах, не формулируется как специфическая проблема, требующая особой организации и специализированных инструментов и процедур. Существующие механизмы планирования и оценки результатов деятельности государственных органов и должностных лиц не предполагают выделения управления развитием как специфического управленческого процесса, со своими требованиями к планированию, организации деятельности и её оценке.
В современной исследовательской литературе и в официальных документах развитие чаще всего понимается как процесс изменений, направленный на совершенствование чего-либо, процесс улучшения или роста, обусловленный целеориентированным вмешательством заинтересованных субъектов, чаще всего -- государства [2]. Однако такое сужение объёма понятия деинструментализирует его: чуть ли не любое целенаправленное изменение может тогда пониматься, как развитие, но мы теряем возможность анализировать и использовать особенности развития как особого типа изменений.
В значительной степени подобное упрощение связано с тем, что в программно-целевом управлении доминирует парадигма технических систем, где, действительно, любое развитие представляет собой усовершенствования, производные исключительно от активности управляющего субъекта, а из характеристик объекта значительными параметрами являются лишь пригодность и степень сопротивляемости материала. Неслучайно многие документы, посвящённые стратегическому управлению, из свойств объекта, подлежащих анализу, выбирают преимущественно риски и угрозы, т. е. как раз те характеристики, которые описывают инертный объект, сопротивляющийся воздействию, но не развивающийся самостоятельно [3]. Управленческая практика зачастую и эти характеристики сводит к набору формальных показателей.
Современные междисциплинарные исследования феномена развития как системного явления, частных случаев развития в разных сферах человеческой деятельности позволяют сформировать множество отраслевых моделей развития различных явлений. В некоторых случаях эти исследования выявляют возможности, модели или способы управления развитием, по-прежнему специфичные для отдельных сфер жизнедеятельности. С другой стороны, в рамках большинства научных дисциплин формируется осторожное отношение к претензиям на тотальное управление развитием, подкреплённое как негативным опытом попыток практической реализации таких претензий, так и системными ограничениями воздействия на развитие.
Формируется противоречие между стремлением государства обеспечивать развитие и всё более масштабно и системно воздействовать на него, с одной стороны, и, с другой стороны, фрагментированностью и неполнотой методологической и технологической базы управления развитием как универсальной управленческой процедуры. Кроме того, имеющиеся научные разработки, как правило, не адаптированы к потребностям государственного управления, а практика государственного управления в значительной степени избегает концептуализации и последующего систематического использования методов управления развитием.
Выходом из этой противоречивой ситуации может стать только систематическое междисциплинарное исследование как самого феномена развития, так и возможностей целенаправленного воздействия на него, в т.ч. - такого воздействия, которое могло бы быть охарактеризовано как управление.
Проблемы развития и управления развитием рассматривается во многих отраслях знания. Многообразие дисциплинарных подходов, методов, парадигм и концепций, неоднородность используемой терминологии ставят перед комплексным исследованием такого рода несколько проблем: иллюзия вездесущести развития, связанное с этим метафорическое использование термина, а как следствие -- необозримое многообразие относящихся к разным дисциплинам исследовательских работ, так или иначе упоминающих проблематику развития в контексте управления.
Начиная с середины ХХ века, хотя во многих сферах знания эта парадигма появляется и раньше, особенное внимание к развитию и попыткам управления им постепенно становится общей чертой самых разных научных дисциплин, а параллельно - управленческой практики [4, 5, 6, 7, 8]. Как следствие, чуть ли ни любое серьёзное исследование социальных, экономических и политических изменений и чуть ли не любой стратегический документ так или иначе отсылают к вопросам развития и управления развитием. Между тем, на деле далеко не все эти источники имеют непосредственное отношение к заявленной проблематике [9, 10].
Популярность темы развития (развития явлений природы, общества, техники и пр.) привела к тому, что часто термины «развитие», «стратегическое развитие», «управление развитием» и т.д. используются метафорически [см., напр., 11, 12]. Авторы программ, концепций и исследований при этом не исходят из какого-то строго определённого понимания развития и управления им, но используют связанную с этим феноменом терминологию в силу её распространённости или ввиду присущих ей ценностных коннотаций, либо вследствие завышенных оценок возможностей управления в отношении управления развитием [ср. 13].
Поскольку тема управления развитием фактически является междисциплинарной и ею занимаются различные общенаучные, научные и прикладные дисциплины, неизбежно возникает проблема согласования разных дисциплинарных стандартов, подходов и терминологий.
К ограничениям смысловым и парадигмальным добавляются ограничения количественные. Библиотека Конгресса США содержит более 10 000 наименований книг, так или иначе связанных с проблемами развития; ОЭСР ежегодно издаёт более 200 книг и тысячи журнальных статей, посвящённых основным направлениям поддержки развития; около 4 000 документов, связанных с изучением проблем развития и, отчасти, управления развитием можно обнаружить в каталоге РГБ; служба поиска по научным журналам EBSCO предлагает не менее 18 млн. статей связанных с проблематикой развития на английском языке и около 12 тыс. на русском, а служба eLibrary - около полутора миллионов статей. Эта краткая сводка вполне достаточна для того, чтобы охарактеризовать количественную проблему: разного рода источников как по проблемам развития в целом, так и - в меньшей мере - по вопросам управления развитием (более 2 000 документов в одной только Библиотеке Конгресса) чрезвычайно много; более того, тематика эта представлена на большинстве современных языков.
Обобщение столь разрозненного массива данных оказывается возможным лишь при условии его априорного структурирования, основанного на более или менее репрезентативной выборке. В рамках данной статьи предпринята попытка такого обобщения, основанная на анализе 200 исследований, рассматривающих проблематику развития с точки зрения целенаправленного воздействия на него (управления, контроля, регулирования, стимулирования, ограничения) и относящихся к сфере социального знания; выборка строится преимущественно на основе цитируемости авторов и \ или конкретных исследований, и включает в себя, в равных пропорциях, русскоязычную и иностранную литературу последних двух десятилетий (большей частью англоязычную, в меньшей степени -- исследования, опубликованные на французском, немецком и испанском языках, в т.ч. - доступные в русских переводах: наличие переводов выступало дополнительным критерием отбора). Исключениями для хронологической глубины выборки стали исследования, опубликованные во второй половине ХХ века и сохраняющие стабильно высокий или растущий уровень цитирования (например, работы У.Матураны или Н.Лумана), а также регулярно переиздающиеся тексты. Поскольку задача исследования -- качественная, при формировании выборки существенным фактором была равная, или сопоставимая, представленность разных дисциплин (социальной философии, экономики, социологии, политологии, государственного управления, менеджмента, международных отношений, педагогики и психологии). Анализ исследовательской и управленческой литературы, связанной с проблематикой управления развитием, позволяет выделить несколько парадигм, в рамках которых работают авторы и / или организации, ориентированные на управляемость развития. Каждая из этих парадигм является междисциплинарной -- таким образом, в рамках большинства научных дисциплин и многих прикладных видов деятельности, включая государственное управления, могут быть обнаружены концепции, программы и действия, осуществляемые в рамках разных парадигм. Это, в свою очередь, существенно влияет на используемые методы и достигнутые результаты.
1. Развитие как прогресс, развитие как рост
Понимание социального развития как роста или как прогресса часто смешивается в современной литературе, в рамках парадигмы, заданной традицией Просвещения для большинства социальных наук. Такая синонимизация развития и роста (как вариант -- дифференцированного роста) характерна, в частности, для экономических дисциплин, где существенные различия могут касаться только тех конкретных параметров, по которым этот рост осуществляется. Восприятие этого процесса как позитивного и полезного даёт основания определять его как прогресс. В рамках данной парадигмы любая деятельность, характеризующаяся как обеспечение развития или управления им, оказывается направлена на обеспечение роста. Одним из аспектов понимаемого таким образом развития является количественное приращение тех или иных характеристик описываемого социального объекта. Управление развитием в рамках этой парадигмы в основном воспринимается как стимулирование и направление роста, обеспечение его непрерывности или устойчивости, возможность выбирать и корректировать направления роста [14, 15].