Перечень объектов этой группы с течением времени может меняться. По мере развития рыночного хозяйства и улучшения общей экономической ситуации в стране число таких объектов в составе государственной собственности может сокращаться за счет их перехода в негосударственные формы, причем передача должна осуществляться только на основании критериев государственной эффективности.
Для объектов второй группы наряду с государственной допустимо существование совместной собственности. Однако в условиях переходной экономики государство должно обладать большим объемом функций по управлению подобными объектами, например, через закрепление за собой контрольных пакетов акций или специального права, предоставляемого блокирующим пакетом акций.
Третья группа. Объекты, через которые государство реализует экономическую политику и социальную защиту населения.
В их числе могут быть:
учреждения и организации здравоохранения;
высшие учебные заведения;
учреждения культуры и искусства;
федеральные органы социального страхования и социального обеспечения и др. [11]
Из вышеперечисленного можно отметить, что государственной собственностью в РФ является имущество, принадлежащее на праве собственности РФ (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам РФ - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта РФ). Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с ГК РФ ст. 294, 296. [2]
Итак, государственная собственность представляет одну из форм общественной собственности. В соответствии с российским законодательством под государственной собственностью можно понимать имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации и субъектам Российской Федерации. Таким образом, в Росси, как и в других федеративных государствах, государственная собственность делится на два уровня.
Управление государственной собственностью - это управление ее воспроизводством, использованием и трансформацией, что особенно важно для переходной экономики России.
Важнейшая функция такого управления - координация взаимодействия между субъектами государственной собственности, а также ее с другими формами собственности. Ее воспроизводство происходит в условиях рыночных отношений, следовательно, при управлении ею необходимо соответствовать требованиям рыночных законов: конкуренции, спроса, предложения, стоимости и т.д.
Более полно и точно управление государственной собственностью можно определить как систему организационно-экономических отношений между различными субъектами (субъектами и менеджерами) по поводу организации воспроизводства и использования объектов государственной собственности посредством организационно-экономических функций, форм и методов с целью обеспечения реализации основополагающих социальных и экономических интересов общества, муниципалитета и государства. Особенностью такого определения является комплексность - использование одновременно целевого, воспроизводственного, системного и функционального подходов.
Государственная собственность выражает отношения между людьми по поводу присвоения благ в целях реализации государственных и публичных интересов. Управление ею направлено на организацию воспроизводства, использования, трансформации и присвоения ее объектов посредством экономических функций, форм и методов.
Реализация права государства на объекты собственности достигается через функционирование системы управления государственной собственностью, под которой понимается совокупность органов государственной и исполнительной власти, территориальных органов (агентств) Федерального органа по управлению государственной собственностью (Минэкономразвития России), органов управления собственностью субъектов РФ и объектов государственной собственности.
Органы исполнительной власти на любом уровне системы управления имеют полномочия управлять только тем имуществом, которое передано им в собственность. В качестве одного из вариантов построения многоуровневой системы управления можно рассмотреть следующий:
. Макроуровень (федеральный) - уровень взаимодействия федеральных органов законодательной и исполнительной власти, включающий Президента РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, субъекты Российской Федерации, владельцев федерального имущества, фискальные и иные министерства, ведомства, иностранные организации и фонды.
. Мезоуровень - уровень взаимодействия элементов системы управления Минэкономразвития России со структурными подразделениями других министерств и ведомств, территориальными органами, другими организациями и учреждениями Министерства.
. Микроуровень - уровень взаимодействия структурных подразделений аппарата Мингосимущества России между собой. [14]
Государство, в отличие от других собственников, не может решать проблемы управления находящимися в его собственности объектами на интуитивной основе, ориентируясь на использование метода проб и ошибок. Его особая роль в этом отношении связана с целым рядом важных обстоятельств.
Во-первых, результаты процесса управления государственной собственностью влияют на судьбы многих людей, определяя уровень их жизни, социальную защищенность, состояние здоровья, интеллектуальное развитие, безопасность и многие другие общепризнанные человеческие ценности.
Во-вторых, государственной собственность охватывает огромное число объектов, расположенных на всей территории страны и за ее пределами. Исключительной собственностью государства являются также объекты воздушного пространства, эфира и ресурсов космических систем в том понимании, в котором они включаются в национальное богатство. До принятия Земельного кодекса вся совокупность земельных, водных, лесных участков, а также все объекты, относящиеся к земным недрам, фактически рассматривается как часть федеральной собственности.
В-третьих, объекты государственной собственности отличаются большим организационным и правовым многообразием, охватывают широкий спектр отраслей национального хозяйства и предназначены для использования в самых разнообразных направлениях: производство материальных благ, создание и обслуживание социальной инфраструктуры, федеральное управление и т. д. [15]
Поэтому разработка системы управления госсобственностью должна основываться на предварительной ее структуризации с целью выделения однотипных групп объектов и описании задач, целей и методов управления ими.
Государство в силу многообразия объектов управления, их специфики, невозможности оперативной обработки актуальной информации о состоянии каждого объекта управления, необходимой для принятия своевременных и адекватных управленческих решений, в большинстве случаев не может и не должно определять способы достижения цели, т.е. детальные, экономически обоснованные планы конкретных мероприятий в отношении объекта управления.
Способ достижения цели определяется в рамках установленной (как правило, конкурсной) процедуры назначения управляющего и утверждается уполномоченным государственным органом.
Ответственность за осуществление утвержденного способа достижения цели государства возлагается на управляющего и должна не только стимулировать его надлежащую деятельность, но и сводить к минимуму риски государства при недостижении запланированного качественного результата управления. [18]
Государственная политика преследует следующие цели:
. Увеличение доходов федерального бюджета на основе эффективного управления государственной собственностью;
. Оптимизация структуры собственности (с точки зрения пропорций на макро- и микроуровне) в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста;
. Вовлечение максимального количества объектов государственной собственности в процесс совершенствования управления;
. Использование государственных активов в качестве инструмента для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики;
. Повышение конкурентоспособности коммерческих организаций, улучшение финансово - экономических показателей их деятельности путем содействия внутренним преобразованиям в них и прекращению выполнения несвойственных им функций.
Для реализации указанных целей федеральным органам исполнительной власти необходимо решить следующие задачи в виде:
) Полной инвентаризации объектов государственной собственности, разработки и реализации системы учета этих объектов и оформление прав на них;
) Повышения эффективности управления государственным имуществом с использованием всех современных методов и финансовых инструментов, детальной правовой регламентации процессов управления;
) Классификации объектов государственной собственности по признакам, определяющим специфику управления;
) Оптимизации количества объектов управления и перехода к по объектному управлению;
) Определения цели государственного управления по каждому объекту управления (группе объектов);
) Обеспечения прав государства как участника (акционера) коммерческих и некоммерческих организаций;
) Обеспечения контроля за использованием и сохранностью государственного имущества, а также контроля за деятельностью лиц, привлекаемых в качестве управляющих, где под управляющими понимаются руководители унитарных предприятий, учреждений, представители государства в органах управления коммерческих и некоммерческих организаций, доверительные управляющие государственным имуществом, управляющие компании;
) Обеспечения поступления дополнительных доходов в федеральный бюджет путем создания новых возобновляемых источников платежей и более эффективного использования имеющегося имущества. [21]
Таким образом, задачи реализации данной концепции управления федеральной собственности являются приоритетными для всех федеральных органов исполнительной власти.
Также устанавливаются меры ответственности федеральных органов исполнительной власти за реализацию предоставленных им полномочий по управлению и распоряжению государственным имуществом.
В качестве способов управления существует пять основных, которые чаще всего встречаются на практике. К таким способам управления относятся: продажа объектов государственной собственности;
- передача в аренду;
- создание на базе объектов собственности государственных унитарных предприятий;
- внесение объекта собственности в качестве доли в уставной капитал акционерных обществ;
- развитие объекта собственности путем инвестирования. [20]
Продажа. В результате реализации данного способа предполагается полных переход прав владения, распоряжения и использования к покупателю. Преимуществами данного способа управления являются:
сравнительно быстрое, практически единовременное, получения относительно крупных сумм денежных средств (данное обстоятельство обусловило факт доминирование продажи как способа управления государственной собственностью в 1990-х годах);
возможность получения в будущем дохода в виде налоговых поступлений в результате функционирования и использования объекта собственности;
расширение в экономике класса частных собственников.
Стимулированием развития данного способа управления на практике является действие Федерального закона № 131-ФЗ.
Недостатками данного подхода к управлению объектами государственной собственности являются:
потеря возможности использовать и получать доход от объекта собственности в будущем. Важно понимать, что, продавая объект в частную собственность, органы государственной власти теряют его навсегда, поскольку право собственности является бессрочным;
сокращение возможности выполнения социальных функций. Частный бизнес всегда будет преследовать только одну цель - максимизация дохода, что вступает в противоречие с социальной деятельностью;
трудности в поиске покупателей, обладающих достаточным капиталом для полного выкупа объекта собственности по рыночной цене;
снижение степени участия в экономических процессах и влияния на них.
Передача в аренду предполагает сохранения права владения и распоряжения за органами государственной власти над объектом собственности и передачу права использования по назначению объекта собственности арендатору.
Преимущества данного вида использования заключаются в следующем:
появление стабильного источника дохода во времени. В отличие от продажи аренда представляет практически не иссекаемый источник дохода, что весьма актуально в вопросе стратегического планирования;
сохранение контроля над судьбой объекта собственности. Договора аренды могут предусматривать целевое использование объектов собственности или вводить ограничения;
возможность использования объектов собственности в будущем.
В качестве недостатков данного способа управления можно назвать такие, как:
потеря ряда возможных налоговых поступлений (налог на имущество);
отсутствие стимула у арендатора к инвестированию средств в развитие объекта собственности. Данный недостаток является одним из основных факторов, сдерживающих процесс развития государственной собственности, переданной в аренду;
ограниченность владения инструментом арендной ставки по договору может привести к потере определенной части дохода в результате инфляции и т.п.
Создание государственного предприятия. Для оказания предписанных законом услуг населению и осуществления иной хозяйственной деятельности органы государственной власти создают государственные учреждения и предприятия.
Права органов государственной власти в отношении государственных предприятий, учреждений и других организаций, определены федеральным законодательством. [1] К ним относятся:
определение целей, условий и порядка деятельности;
регулирование цен и тарифов;
утверждение уставов;
назначение и увольнение руководителей, отношения с которыми строятся на контрактной основе;
контроль за деятельностью.
Кроме того, в качестве собственника органы государственной власти вправе получать в доход бюджета часть прибыли муниципальных предприятий. [5]
Гражданским кодексом предусмотрено создание государственных предприятий в форме унитарных предприятий, которые не наделены правом собственности на закрепленное за ними собственником имущество. [2]
Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. Унитарные предприятия могут основываться на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Но на праве оперативного управления создаются только федеральные казенные предприятия, поэтому муниципальные унитарные предприятия могут быть основаны на праве хозяйственного ведения.
Владение, пользование и распоряжение имуществом, принадлежащим на праве хозяйственного ведения, ограничено правом контроля со стороны собственника (государства образования в лице органов государственной власти) за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества, правом собственника на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении созданного им предприятия, а также запретом на распоряжение имуществом без согласия собственника.
Органы государственной власти вправе также создавать государственные учреждения и закреплять за ними имущество, находящееся в государственной собственности. Особенности правового положения имущества, закрепленного за государственными учреждениями, состоят в следующем. При наступлении ответственности учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. Но и собственник в лице органов местного самоуправления при недостаточности денежных средств у учреждения несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения. Имущество принадлежит учреждению на праве оперативного управления. В связи с этим собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению. Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. В том случае, когда собственником учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе, но могут использоваться только на цели, предусмотренные уставом учреждения.