Бюджетные правоотношения – это урегулированные нормами бюджетного права общественные отношения, возникающие в связи с формированием, распределением и использованием средств государственных и местных бюджетов.
Бюджетным правоотношениям свойственны особенности, касающиеся их содержания и субъектного состава:
– они возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованного государственного или муниципального денежного фонда соответствующей территории;
– права и обязанности субъектов правоотношений обусловлены формированием и исполнением бюджета как основного финансового плана государства, государственного или муниципального образования;
– в бюджетных правоотношениях, помимо органов государственной власти и местного самоуправления, непосредственно участвуют в качестве субъектов этих отношений государство, государственные или муниципальные образования.
иды бюджетных отношений.
Основным критерием классификации бюджетных правоотношений является трехуровневая бюджетная система Российской Федерации.
Следовательно, можно выделить бюджетные правоотношения с такими объектами, как федеральный, региональный бюджеты и бюджет муниципального образования.
Федерация определяется как форма государственного устройства, подразумевающая соединение нескольких государственно-территориальных образований в интересах достижения ими общих целей при условии сохранения за каждым членом федерации определенной самостоятельности в рамках единого государства.
Задачи рационального и эффективного распределения финансовых средств на всех уровнях федеративного устройства России обусловливают выделение таких видов бюджетных правоотношений, как вертикальные и горизонтальные.
Вертикальные бюджетные правоотношения функционируют между Российской Федерацией - ее субъектами - муниципальными образованиями и характеризуются соответствующей иерархией.
К вертикальным бюджетным правоотношениям следует относить межбюджетные правоотношения.
Например, "Правила расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из Федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений" устанавливают порядок расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление органами государственной власти субъектов Федерации отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений.
Горизонтальные бюджетные правоотношения функционируют между равноправными по правовому статусу территориями, т.е. между субъектами Российской Федерации или между муниципальными образованиями.
Так, правовые связи возникают между бюджетами субъектов Российской Федерации при нахождении одного субъекта на территории другого субъекта, например, автономные округа и края (области), на территории которых они находятся.
Из конституционно провозглашенного равенства субъектов Федерации следует, что отношения между ними относятся к горизонтальным управленческим отношениям.
По объекту правового регулирования принято выделять имущественные и неимущественные, отделимые и неотделимые от материального содержания бюджетные правоотношения.
Так, отделимые от материального содержания правоотношения объекты - те, которые так или иначе зафиксированы в бюджетно-правовых нормах либо вытекают из анализа указанных норм и существуют как предметы окружающего мира: бюджетные кредиты, бюджеты, субсидии, проекты бюджетов, нормативные акты и др.
Неотделимые от материального содержания правоотношения объекты - те, которые представляют собой результат деятельности участников бюджетных правоотношений, неотделимый от его материального содержания (например, бюджетный контроль).
Имущественные правоотношения выделяются таким объектом, как, например, бюджетный кредит, трансферт, а объектом неимущественных правоотношений являются проект бюджета, финансовый контроль и т.д.
По основным функциям права бюджетные правоотношения подразделяются на регулятивные правоотношения, обеспечивающие реализацию регулятивной функции права, и охранительные правоотношения, обеспечивающие реализацию охранительной функции права.
В структуру бюджетного правоотношения входят четыре элемента: объекты, субъекты, субъективное право и юридическая обязанность.
В зависимости от характера и видов бюджетных правоотношений объектами бюджетных правоотношений могут являться: а) поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с Бюджетным кодексом РФ источниками финансирования дефицита бюджета (доходы бюджета); б) часть бюджетных средств, которая используется и расходуется из соответствующих бюджетов (бюджетные расходы); в) часть государственной казны (бюджетные средства).
В круг субъектов бюджетного права по действующему законодательству входят: а) государство и его территориальные подразделения - Российская Федерация в целом, ее субъекты, муниципальные образования; б) территории со специальным правовым режимом (закрытые административнотерриториальные образования, особые экономические зоны); в) органы государственной власти и местного самоуправления - представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления; г) органы денежно-кредитного регулирования, кредитные организации; д) главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств в лице учреждений и иных организаций; е) главные администраторы и администраторы доходов федерального бюджета.
Возникновение финансовых правоотношений в бюджетной сфере осуществляется в связи с принятием бюджета соответствующего уровня. Бюджет России и государственные внебюджетные фонды разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов. Бюджеты субъектов РФ и территориальные государственные внебюджетные фонды принимаются представительными органами власти в регионах. Местные бюджеты – прерогатива муниципальной власти.
Изменение финансовых правоотношений в этой сфере осуществляется при внесении поправок в бюджетное законодательство. А прекращение взаимоотношений между субъектами права происходит в результате исполнения бюджета.
Нормы бюджетного права, содержащиеся в различных источниках, реализуются субъектами бюджетного права. Субъекты бюджетного права - это те лица, которые обладают бюджетной правосубъектностью и могут благодаря этому участвовать в конкретных бюджетных правоотношениях.
Субъекты бюджетного права подразделяются на три группы:
а) общественно-территориальные образования, т.е. Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования,
б) органы государственной власти и местного самоуправления, а также Банк России,
в) юридические и физические лица
Характерной чертой правосубъектности почти всех субъектов бюджетного права (кроме бюджетных учреждений) является то, что она выражается в их компетенции, т.е. определенной системе правомочий, где права субъектов являются одновременно и их обязанностями.
В бюджетном праве доминирующими субъектами являются Российская Федерации, субъекты РФ и муниципальные образования. Это связано с тем, что развитие отношений, составляющих предмет бюджетного права, осуществляется главным образом за счет реализации суверенных прав государства, а также прав, при надлежащих муниципальным образованиям. Так, к суверенным правам Российской Федерации (в целом) относятся право на собственный бюджет, право на зачисление доходов в бюджет, право на рассмотрение и утверждение бюджета и др. Соответственно развитие бюджетных отношений, к примеру, по поводу рассмотрения и утверждения федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ осуществляется через реализацию бюджетной компетенции (правосубъектности) Российской Федерации и субъектов РФ, а не уполномоченных ими органов.
Органы государственной власти и местного самоуправления являются самостоятельными субъектами бюджетного права, ибо обладают бюджетной компетенцией. Они выступают в качестве уполномоченных государством органов. Будучи наделены государством компетенцией в сфере бюджета, они находятся в постоянно длящихся отношениях с государством, где уполномочены выражать государственную волю в установленных им пределах.
Юридические лица являются субъектами бюджетного права потому, что участвуют в бюджетном процессе (бюджетные учреждения), а также получают финансовые ресурсы из бюджета.
Физические лица также относятся к субъектам бюджетного права, постольку они являются получателями бюджетных средств.
Субъекты бюджетного права вступают в бюджетные правоотношения. Последние могут быть определены как общественные отношения, возникающие на основе реализации норм бюджетного права.
Бюджетные правоотношения - разновидность финансово-правовых отношений, поэтому для них характерны все признаки указанных отношений. Вместе с тем бюджетные правоотношения характеризуются особенностями, обусловленными предметом бюджетного права.
Во-первых только для бюджетных правоотношений характерен столь уникальный объект, как закон о бюджете на текущий год, проект бюджета и бюджет как плановый акт. Например, объектом бюджетно-правового отношения по рассмотрению и утверждению бюджета является проект соответствующего бюджета на следующий финансовый год, а объектом правоотношения по исполнению бюджета является бюджет как плановый акт и одновременно закон (постановление), которым он утвержден.
Во-вторых, в системе финансовых правоотношений только для бюджетных правоотношений в ряде случаев характерна цикличность. Это обусловлено цикличностью бюджетного процесса и ограниченностью срока действия бюджетного закона. Так, в частности, бюджетные правоотношения по поводу исполнения бюджета ограничены сроком действия закона о бюджете, который принимается на один финансовый год (ст. 5 БК РФ). После окончания финансового года и принятия нового закона о бюджете правоотношения по поводу исполнения бюджета возникают вновь.
7.Источники бюджетного права. Конституция РФ. Международные договоры и соглашения. Федеральные конституционные законы. Федеральные законы. Указы Президента РФ. Постановления Правительства РФ. Подзаконные акты органов государственной власти, государственных органов. Значение практики Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, судебно-арбитражной практики. Конституция (устав) субъекта РФ. Роль соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ. Законы и подзаконные акты органов государственной власти субъектов РФ. Устав муниципального образования. Подзаконные акты органов муниципального образования.
Источниками бюджетного права России как подотрасли права являются нормативные правовые акты, содержащие нормы бюджетного права.
Источники бюджетного права по уровню правового регулирования можно разделить следующим образом: Конституция Российской Федерации; международные договоры; бюджетное законодательство; иные законы и подзаконные нормативные правовые акты (указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, нормативные правовые акты, издаваемые в пределах компетенции финансовым органом, Федеральным казначейством, главными администраторами бюджетных средств в связи с осуществлением ими своих бюджетных полномочий). Акты, содержащие нормы бюджетного права, могут принимать органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, а также ЦБ РФ, например, утверждая план банковских счетов (схема 2.6).
Отдельно следует сказать об актах (постановлениях и определениях) Конституционного Суда РФ, которому, по мнению ряда ученых, присуще негативное правотворчество. КС РФ действительно вынес несколько актов, существенно повлиявших на развитие бюджетного права. Однако полномочием непосредственно создавать нормы права КС РФ не обладает, это компетенция уполномоченных органов законодательной и исполнительной власти. Можно говорить лишь о том, что КС РФ, отменяя ту или иную норму, изменяет ткань правового регулирования, создает основания для последующей нормотворческой деятельности уполномоченных органов.
Бюджетное законодательство в узком смысле состоит из двух звеньев: 1) постоянно действующего закона о финансах, в котором закрепляются основные понятия, принципы, процедуры и полномочия участников бюджетной деятельности; 2) принимаемых в соответствии с ним ежегодных законов о бюджете, к которым относятся федеральные законы о федеральном бюджете, государственных внебюджетных фондах, законы о бюджетах субъектов РФ, о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов субъектов РФ и акты о бюджете представительных органов местного самоуправления. Ежегодно принимаются также законы и акты об утверждении отчетов об исполнении всех принятых бюджетов (схема 2.7).
По общему правилу в случае наличия международного договора акты бюджетного законодательства уступают ему по юридической силе (схема 2.13).
Акты представительных органов местного самоуправления на самом деле законами не являются, но в соответствии с БК РФ также отнесены к бюджетному законодательству (ст. 2 БК РФ).
В законе о бюджете как исключение могут содержаться «бюджетные наездники», т. е. нормы, затрагивающие права и обязанности участников бюджетного процесса, интересы граждан и юридических лиц. Однако основой бюджета является свод цифровых показателей финансового плана. Все иное имеет факультативный характер и связано с конъюнктурными факторами (схема 2.14).
Следует вспомнить германский принцип ограничения содержания закона о бюджете, в соответствии с которым в ежегодный закон о бюджете разрешается включать лишь те положения, которые «касаются доходов и расходов Федеративной Республики и распространяются на период времени, соответствующий действию закона о бюджете». Аналогично в соответствии с Ордонансом Франции от 2 января 1959 г. № 59-2 «никакая дополнительная статья, никакая поправка в проект финансового закона не может быть предложена, кроме таких, которые направлены на ликвидацию или реальное сокращение расхода, на создание или увеличение дохода или на обеспечение контроля за государственными расходами». Такая чистота бюджета успешно обеспечена практикой Конституционного суда Французской Республики.
Точно так же полномочия участников бюджетного процесса в Российской Федерации регламентируются нормами, содержащимися в БК РФ, но не ежегодным законом. И.Х. Озеров по данному поводу заметил, что бюджет не есть акт материального законодательства: он не создает новых положений, а дает только цифры.
Помимо постоянно действующего закона о финансах (БК РФ) и ежегодных законов о бюджете и об утверждении отчетов об исполнении бюджетов, нормы бюджетного права содержатся в целом ряде иных законов. Всю совокупность законов, регулирующих бюджетные правоотношения, можно назвать бюджетным законодательством в широком смысле.
Правовые нормы, связанные с бюджетным контролем, содержатся, например, в федеральных законах «О Счетной палате Российской Федерации», «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», «О парламентском контроле», а также «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации».
Нормы, связанные с закупками товаров, работ и услуг для публичных нужд, имеются в БК РФ и ГК РФ, а также в федеральных законах «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», «О государственном оборонном заказе», «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд».
Статус разных видов государственных и муниципальных учреждений регулируют ГК РФ, федеральные законы «О некоммерческих организациях» (для бюджетных учреждений), «Об автономных учреждениях» (для автономных учреждений). В БК РФ содержатся нормы, касающиеся казенных учреждений (схема 2.8).
Некоторые аспекты финансового и бюджетного долгосрочного планирования регулирует Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Появление, изменение и дополнение законов, регулирующих бюджетные правоотношения, происходило и происходит постоянно в рамках проводимых реформ.
К подзаконным актам, регулирующим бюджетные правоотношения, в основном относятся нормативные правовые акты Правительства РФ и Минфина России, которые прямо уполномочены осуществлять правовое регулирование в данной сфере (схема 2.12).
В настоящее время существенную роль стали играть акты международных организаций, которые принято называть актами «soft law». Данные акты приобретают силу после добровольного присоединения государства к соответствующему международному договору.