Бюджетное право — это подотрасль финансового права, представляющая собой совокупность установленных государством общеобязательных однородных правовых норм, регулирующих имущественные и связанные с ними неимущественные общественные отношения, складывающиеся в процессе бюджетной деятельности государства и муниципальных образований.
Предметом бюджетного права являются общественные отношения, возникающие в бюджетной сфере, а именно при:
-формировании доходов бюджетов;
-расходах бюджетов;
-осуществлении бюджетного процесса, т.е. при составлении проектов бюджетов и их рассмотрении, утверждении бюджетов и их исполнении, а также при составлении и утверждении отчета об исполнении бюджетов;
-проведении бюджетного контроля;
-применении мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства РФ.
Следует иметь в виду, что отношения по образованию, распределению и использованию государственных внебюджетных фондов - Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования, Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования - также охватываются бюджетным правом, поскольку являются частью бюджетной системы Российской Федерации (ст. 10 БК РФ). Указанные группы общественных отношений, урегулированные нормами бюджетного права, являются бюджетными правоотношениями.
Метод правового регулирования - совокупность приемов, способов и форм выражения специфических регулятивных свойств и функций, присущим нормам права данной отрасли; совокупность способов воздействия права на определенную область общественных отношений.
Поскольку бюджетное право - это подотрасль финансового права, то регулирование бюджетных отношений осуществляется тем же методом, что и регулирование финансовых отношений, - императивным методом.
Императивный (административно-правовой) финансово-правовой метод правового регулирования характеризуется юридическим неравенством сторон, когда властвующие субъекты (публично-правовое образование в целом, государственные и местные органы власти и их должностные лица) издают предписания, обязательные для исполнения; исполнение таких обязательных предписаний обеспечивается принудительной силой государства.
Однако с развитием рыночных отношений в стране, обусловивших изменения бюджетного законодательства РФ, в отдельных случаях при регулировании бюджетных отношений допускается диспозитивный (гражданско-правовой), договорный метод.
Бюджетный кодекс РФ допускает в ряде случаев использование договорного способа регулирования бюджетных отношений, а иногда прямо обязывает заключать договоры; данный Кодекс содержит указание на два типа договоров:
-договоры, сторонами которых выступают публично-правовые образования или их органы (например, договор между органами государственной власти края (области), в состав которого входит автономный округ, и органами государственной власти автономного округа о разграничении налоговых доходов от федеральных налогов и сборов (п. 4 ст. 56 БК РФ).
-договоры, одной стороной которых является публично-правовое образование или его орган, а другой - частные лица (например, бюджетные кредиты и инвестиции предоставляются на основании договора. Так, согласно ст. 93.2 БК РФ, бюджетный кредит может быть предоставлен юридическому лицу. Такие договоры являются гражданско-правовыми и заключаются в соответствии с гражданским законодательством РФ, о чем прямо говорится в ст. 80, 93.1 и др. БК РФ).
Таким образом, в способе регулирования бюджетных отношений происходят существенные изменения: наряду с основным методом бюджетного права - императивным, получает развитие и диспозитивный метод правового регулирования, при котором основанием возникновения прав и обязанностей сторон является договор, а стороны договора юридически равны.
Таким образом, можно отметить, что метод бюджетного права включает в себя:
-общетеоретические методы (императивный, диспозитивный);
-методы финансового права (централизованное и децентрализованное регулирование);
-метод бюджетного контроля (осуществление контроля со стороны государства);
-метод бюджетных трансфертов (специфический для бюджетного права).
Систему бюджетного права можно определить как совокупность финансово-правовых норм, направленных на регулирование бюджетных правоотношений и сгруппированных в определенной иерархической последовательности в зависимости от их содержания, характера регулируемых ими отношений и значения самих правовых норм.
Таким образом, первичным элементом системы бюджетного права является норма права, т. е. установленное государством обязательное правило для участников бюджетных правоотношений, направленное на регулирование их должного или допустимого поведения. Такие нормы именуют бюджетно-правовыми нормами.
Систематизация права в целом и бюджетного права в частности имеет несколько целей, в числе которых следует назвать: обеспечение полноты правового регулирования (ликвидация пробелов законодательства); обнаружение и ликвидацию коллизий законодательства; устранение устаревших норм; обеспечение доступности и удобства пользования законодательством, поиска необходимых норм; учет законодательства.
Бюджетно-правовые нормы, регулирующие определенный круг однородных и взаимосвязанных общественных отношений, первоначально группируются в институты бюджетного права. В отдельных институтах могут формироваться подинституты (субинституты) как составные части бюджетно-правовых институтов. Подинститут в системе бюджетного права располагается между бюджетно-правовой нормой и бюджетно-правовым институтом.
Особенности бюджетного права раскрываются полнее при его сопоставлении с другими отраслями права. В связи с тем, что бюджетное право распространяется на одну из областей деятельности государства, оно тесно соприкасается с конституционным и административным правом, охватывающими своим воздействием организацию и деятельность государства в целом. Имеется сходство и по видам государственной деятельности, на которые распространяется регулирование со стороны этих отраслей права.
Конституционное право, являясь ведущей отраслью права, закрепляет основы организации и деятельности представительных и исполнительных органов власти. А административное право регулирует общественные отношения в области государственного управления, осуществляемого органами исполнительной власти. Бюджетное же право распространяется на оба этих вида государственной деятельности, поскольку бюджетная деятельность может осуществляться и теми и другими органами. Конституционное право, помимо норм общего значения, содержит нормы, непосредственно относящиеся к бюджетному праву, которые в нем и конкретизируются.
Они закрепляют основы организации бюджетной деятельности государства. В качестве примера можно указать нормы, устанавливающие компетенцию Государственной Думы по принятию законов о федеральном бюджете, права органов местного самоуправления по утверждению местного бюджета и установлению местных налогов. Эти нормы конкретизируются в бюджетном праве. Исходя из них, оно устанавливает подробное правила, касающиеся деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в области финансов. Так, существует большая группа бюджетно-правовых норм, которые детально регулируют порядок составления, рассмотрения и утверждения бюджетов всех уровней, порядок реализации утвержденных бюджетов, определяют перечень бюджетных доходов и т.д.
Бюджетное право вплотную примыкает к административному праву прежде всего нормами компетенции, нормами о статусе соответствующих исполнительных органов, порядком их бюджетных взаимоотношений.
Поскольку образование, распределение и использование государственных денежных фондов (доходов) в значительной части осуществляется в процессе государственного управления как деятельности органов исполнительной власти, бюджетное и административное право используют сходные методы правового регулирования, главным образом метод гласных предписаний. Сходным может быть и круг субъектов бюджетного и административного права. Однако при этом они различаются предметами регулирования.
Связь бюджетного права с муниципальным обусловлена комплексным характером последнего, концентрирующим в себе нормы многих отраслей права, регулирующие отношения, которые возникают в процессе формирования и деятельности органов местного самоуправления в целом.
Бюджетное право находится в тесной связи с гражданским правом, поскольку в его предмет среди имущественных отношений входят и денежные отношения. Кроме того, государственные органы, в том числе финансово-кредитные, осуществляя государственное регулирование и управление в сфере финансов, одновременно выступают в качестве юридических лиц. Поэтому вместе с выполнением ими функций по мобилизации и распределению государственных и муниципальных денежных средств, они вступают и в отношения на основе договора (например, договор ссуды, договор хранения и др.). Для таких отношений характерно равенство, экономическая обособленность сторон, и в предмет бюджетно-правового регулирования они не входят.
Наиболее тесно налоговое право соприкасается с бюджетным, что вызывает необходимость четкого разграничения этих категорий. Предмет налогового права составляют общественные отношения, направленные на аккумулирование государственных (муниципальных) денежных фондов и, таким образом, являющиеся частью предмета финансового права.
Бюджетное право как подотрасль финансового права состоит из правовых норм. Норма бюджетного права, как и любая правовая норма, представляет собой установленное и охраняемое государством правило поведения участников общественных отношении, выраженное в их юридических правах и обязанностях. Нормам бюджетного права присущи особенности, объективно обусловленные теми общественными отношениями, которые они призваны регулировать.
Бюджетные отношения, возникающие в процессе планового образования, распределения и использования государством и органами местного самоуправления централизованных финансовых ресурсов, необходимых им для выполнения своих задач, определяют специфические особенности содержания норм бюджетного права, которые составляют правила поведения в бюджетных отношениях. Эти правила выражаются в предоставлении участникам данных отношений юридических прав и возложении на них соответствующих юридических обязанностей, осуществление которых обеспечивает планомерное образование и использование централизованных денежных фондов (доходов) государства и органов местного самоуправления в соответствии с их задачами в конкретный период.
Содержание норм бюджетного права обусловило их в основном императивный (повелительный) характер. Как правило, они включают требования, выраженные в категоричной форме и не допускающие их произвольного изменения, точно определяют объемы прав и обязанностей участников бюджетных отношений. Эти права и обязанности направлены на обеспечение общегосударственных интересов, а также интересов каждого участника бюджетных отношений.
По характеру регулируемых отношений нормы бюджетного права с определенной долей условности можно подразделить следующим образом:
-материальные нормы, которые устанавливают бюджетное устройство и бюджетную систему Российской Федерации, состав доходов и направления расходов бюджетной системы, полномочия по получению бюджетных доходов и т.д.; эта основа бюджетного права;
-процессуальные нормы, выполняющие подчиненную, служебную роль по отношению к материальным нормам бюджетного права, однако это не умаляет их значения, поскольку они обеспечивают правильное применение материальных норм.
Отличительной особенностью процессуальных норм бюджетного права является то, что они имеют процедурный характер, регламентируют бюджетный процесс: процедуру составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов и отчетов об их исполнении.
Процессуальные нормы бюджетного права распределяются по стадиям бюджетного процесса. Исключительно важную роль процессуальные нормы бюджетного права играют в четкой регламентации порядка разрешения разногласий, возникающих при рассмотрении и утверждении бюджетов (например, реализация права отлагательного вето Президента РФ при утверждении федерального бюджета и другие процедурные вопросы, связанные с осуществлением бюджетной компетенции соответствующими субъектами).
В зависимости от способа воздействия на участников финансовых отношений, определяющего характер их юридических прав и обязанностей, нормы бюджетного права подразделяются на обязывающие, запрещающие и уполномочивающие (управомочивающие).
Обязывающие нормы бюджетного права требуют от участников бюджетных отношений совершения определенных действий, устанавливают их обязанности в сфере этих отношений. Большинство норм бюджетного права имеет именно такой характер, в чем проявляется основной метод финансово-правового регулирования — метод властных предписаний.
Запрещающие нормы бюджетного права содержат запрет на совершение определенных действий, устанавливают обязанность участников финансовых отношений воздержаться от них. Так, запрещено изымать из местных бюджетов дополнительно полученные органами местного самоуправления доходы и суммы превышения доходов над расходами, образующиеся на конец года в результате увеличения поступлений доходов или экономии по расходам. Однако число запрещающих норм бюджетного права сравнительно невелико, а при регулировании бюджетных отношений преобладают нормы обязывающего характера. Предписывая совершение строго определенных действий, они обычно исключают необходимость специального установления связанных с этими действиями запретов. В других случаях запрещающие нормы определяют пределы дозволенных действий.
Уполномочивающие нормы бюджетного права устанавливают права участников бюджетных отношений на совершение определенных самостоятельных действий в предусмотренных рамках. Они предос-тавляют возможность принятия самостоятельных решений в области бюджетов, но в строго установленных границах. Таким образом, и данным нормам свойственна императивность, поскольку не допускается выход за эти границы. Например, органы местного самоуправления вправе вводить на своей территории местные налоги в рамках их перечня, основного содержания и предельных размеров, установленных российским законодательством.
Структура нормы бюджетного права включает три основных элемента: гипотезу, диспозицию и санкцию. И каждый из них отражает особенности этой подотрасли финансового права.
Гипотеза указывает на условия действия нормы бюджетного права.
Диспозиция устанавливает содержание самого правила поведения, т.е. предписывает совершение определенных действий по образованию, распределению или использованию государственных финансовых ресурсов, выражает содержание прав и обязанностей участников бюджетных отношений.
Санкции определяют меры ответственности, применяемые к нарушителям требований норм бюджетного права. Санкция нормы бюджетного права обладает рядом особенностей, характерных для финансово-правовых санкций. Они имеют денежный характер и содержат меры принудительного воздействия на нарушителя нормы через его денежные фонды и средства. Финансово-правовые санкции соединяют в себе правовосстановительные (пени) и карательные (штрафы) элементы. Для современных условий функционирования бюджетных правоотношений характерны расширение круга финансовых санкций и их ужесточение. За нарушения требований нормы бюджетного права, помимо указанных санкций, могут быть применены меры дисциплинарного, административного, уголовно-правового и иного воздействия.
БК РФ Статья 5. Действие закона (решения) о бюджете во времени
1. Закон (решение) о бюджете вступает в силу с 1 января и действует по 31 декабря финансового года, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом и (или) законом (решением) о бюджете.
2. Закон о бюджете подлежит официальному опубликованию не позднее пяти дней после его подписания в установленном порядке.
Решение о бюджете подлежит официальному опубликованию не позднее 10 дней после его подписания в установленном порядке.
Действие актов бюджетного законодательства в пространстве определяется территорией, на которую распространяются полномочия органов публичной власти, принявших соответствующий акт, если в самом акте не предусмотрено иное. Возможно принятие законодательных актов, распространяющих свое действие на часть территории, находящейся в юрисдикции соответствующего органа публичной власти.
Действие актов бюджетного законодательства по кругу лиц подразумевает, что выраженные в нормах бюджетного права предписания адресованы широкому кругу лиц, являющихся субъектами бюджетных правоотношений.