Материал: фп тема 3.1

Тема 3.1. Бюджетное право и бюджетное законодательство

1.Бюджетная деятельность в Российской Федерации: понятие, особенности. Цели и задачи бюджетной деятельности. Проблемы и пути решения. Функции, методы и виды бюджетной деятельности. Принципы бюджетной деятельности.

Бюджетная деятельность – это деятельность государства в лице уполномоченных органов по организации бюджетного устройства, а также по формированию, распределению и организации использования центрального и местных бюджетов.

Основные цели и задачи бюджетирования

Применение бюджетирования дает возможность руководству компании адекватно оценивать эффективность принимаемых экономических решений, максимально точно следить за распределением средств и ресурсов на предприятии, а также предвидеть и по возможности избегать кризисных проявлений.

Охарактеризуем более подробно функционал бюджетирования как элемента финансового управления.

-Бюджетирование как инструмент планирования. Составление бюджета направлено на будущую деятельность. Это дает возможность спрогнозировать и избежать негативных ситуаций и избежать значительных убытков. Наличие бюджета, конечно, не избавляет от возможных проблем полностью, но позволяет предпринять меры и создать условия для принятия рационального решения. Этому способствует конкретизация плана, например, годового через принятие планов на квартал, месяц. Таким образом, шанс принять неверное решение, ведущее к негативным последствиям, минимизируется.

-Бюджетирование как способ контроля с применением прямой и обратной связи. Контроль заключается в том, что руководство разных уровней имеет возможность соотносить сферу финансовой ответственности с ключевыми показателями бюджетов и сметных документов. При этом используется как прямой, так и обратный способ связи. При сравнении показателей, запланированных в бюджете, с фактически достигнутыми подразумевает обратную связь, а при сопоставлении плана и стратегических целей деятельности предприятия осуществляется контроль посредством прямой связи. Через такого рода систему прямой и обратной связи на предприятиях строится система премирования и вознаграждения.

-Бюджетирование как способ мотивации персонала. Через систему ключевых показателей, спланированных в разрезе структурных подразделений, происходит рост ответственности сотрудников за результат работы. Также собственное участие персонала в разработке финансовых бюджетов позволяет повышать эффект мотивации. Но важно помнить, что стиль ориентации на бюджет в работе руководства приемлем только в условиях строгой определенности.

-Бюджетирование как способ формирования коммуникационной среды. Через систему бюджетирования сотрудники организации всегда осведомлены финансово. Они четко понимают последствия своих действий, находятся в поиске альтернативных решений, которые могли бы быть выгоднее и эффективнее. Бюджетирование наиболее полно проявляет функцию коммуникации в том случае, когда сам процесс бюджетирования происходит через комбинации потоков информации, исходящих во встречных направлениях. Однако нужно понимать, что функция коммуникации в бюджетировании трудоемка и дорога, поэтому в случае превышения затрат над полученным эффектом она превратится б тормоз бюрократического характера.

-Бюджетирование как способ координирования деятельности предприятия. Эта функция бюджетирования чрезвычайно важна. Составление бюджетов и смет – особого рода механизм, через который действия всех подразделений и сотрудников сводятся в единый целенаправленный процесс.

Функции бюджетной деятельности выражаются в конкретных видах управленческой деятельности: организации, прогнозирова­нии, планировании, оперативном регулировании, мотивации, учете, контроле и анализе деятельности.

Организация бюджетной деятельности представляет собой пер­вый этап управления и включает определение субъектов, объектов и общего порядка деятельности.

Прогнозирование — предвидение финансового состояния объекта управления на длительную перспективу. Дель бюджетного прогно­зирования — разработка и обоснование основных параметров (про­гнозов) бюджетного развития. Прогнозы могут быть краткосрочные (до одного года), среднесрочные (1—5 лет) и долгосрочные, пер­спективные (свыше 5 лет, 10, 15, 20 и 50 лет); они могут охватывать как всю бюджетную систему, так и ее отдельные (территориальные, структурные и др.) элементы1. Прогнозы — это «канва», на которой формируются бюджетные планы.

Прогнозирование предшествует стадии составления финансовых планов, вырабатывает концепцию бюджетной политики на определен­ный период развития общества. Задачей прогнозирования является оп­ределение реально возможного объема финансовых ресурсов, источни­ков формирования и их использования в прогнозируемом периоде.

Бюджетное прогнозирование осуществляется с помощью сле­дующих методов:

• экстраполяция;

• метод экспертных оценок;

• экономико-математические методы и др.

Планирование занимает важнейшее место в системе финансового ме­неджмента.

Главными объектами финансового планирования являются:

1) денежные потоки; 2) фонды субъектов государственной власти.

Свое отражение они получают в системе финансовых планов, балансов и смет. Центральное место принадлежит бюджетному та­ну, в котором отражаются:

• поступления и расходы бюджетного фонда;

• формы и методы его образования и использования;

• структура доходов и расходов.

Различают перспективное, годовое и текущее (оперативное) планирование, а также центральное (федеральное), территориальное (субъектное) и местное. Существует также сводное, индивидуальное и специальное финансовое планирование.

Особое место в бюджетном планировании уделяется сбаланси­рованности и пропорциональности финансовых ресурсов, важную роль в обеспечении которых играет баланс финансовых ресурсов. В балансе отражается формирование и использование ресурсов.

Основными методами планирования являются:

балансовый — классический прием учета и отчетности состоя­щий в равенстве, тождестве тех или иных элементов (для финансов — это прежде всего баланс доходов и расходов);

нормативный — заключается в использовании научно обосно­ванных количественных параметров социально-экономической жизнедеятельности людей;

программно-целевой ~ сводится к целевому финансовому програм­мированию и предполагает: установление приоритетов государствен­ных расходов по направлениям; повышение эффективности расходо­вания государственных средств; прекращение финансирования в соот­ветствии с выбором альтернативного варианта (в настоящее время в РФ используются целевые комплексные программы, представляющие систему научно-исследовательских, организационно-хозяйственных и других мероприятий, направленных на достижение производственных целей, сбалансированности по ресурсам и исполнителям);

экономико-математические — это набор математических инст­рументов.

Оперативное бюджетное регулирование представляет собой те­кущую повседневную деятельность государственных структур по формированию и использованию денежных потоков, фондов и фи­нансовых отношений в целях реализации государственных функ­ций. Его основные задачи — обеспечение координации текущих мероприятий и устранение возникающих отклонений от плановых заданий, графиков, установленных норм.

Мотивация выражается в создании повсеместной заинтересо­ванности субъектов в результатах своей деятельности.

Учет, контроль и анализ, с одной стороны, относятся ко всей сис­теме финансового менеджмента, а с другой — являются особой функ­цией управленческой деятельности, позволяющей находить дополни­тельные резервы и возможности для улучшения функционирования бюджетной системы, предотвращать негативные ситуации, вскрывать нарушения финансово-бюджетной дисциплины. Учет, контроль и ана­лиз выполнения бюджетных планов дают основу для разработки оче­редного цикла бюджетного менеджмента.

2.Органы и организации, осуществляющие бюджетную деятельность.

В осуществлении финансовой деятельности государства принимают участие все без исключения органы государства, муниципальные ор­ганы, государственные учреждения и предприятия, частные предпри­ятия, общественные организации и граждане-налогоплательщики.

Все органы государства, принимающие участие в осуществлении финансовой деятельности, можно подразделить на следующие группы:

1) высшие органы государства, осуществляю­щие общее руководство финансовой деятельностью:

-Президент РФ;

-Государственная Дума РФ;

-Правительство РФ.

2) государственные органы специаль­ной компетенции:

-Минфин России;

-ЦБ РФ.

3) федеральные органы испол­нительной власти (их финансовые департаменты и другие финансовые подразделения);

4) органы государственной власти субъектов РФ;

5) органы местного самоуправления.

Высшие органы государства, осуществляю­щие общее руководство финансовой деятельностью

Президент РФ по представлению Председателя Правитель­ства РФ назначает на должность министра финансов РФ, представ­ляет Государственной Думе кандидатуру на должность Председателя ЦБ РФ, подписывает и обнародует федеральные законы о введении или отмене налогов, о выпуске государственных займов, о феде­ральном бюджете; выступает с Бюджетным посланием перед Госу­дарственной Думой. Используя нормотворческие полномочия, Пре­зидент РФ издает указы по вопросам исполнения бюджетного, налогового и валютного законодательства, укрепления финансовой дисциплины, обеспечения финансового государственного контроля.

Государственная Дума рассматривает и принимает федеральный бюджет, назначает на должность и освобождает от должности Пред­седателя ЦБ РФ, Председателя Счетной палаты и половину соста­ва ее аудиторов, принимает федеральные законы по вопросам феде­ральных налогов, финансового, валютного, кредитного, таможенно­го, регулирования, денежной эмиссии.

Правительство РФ в соответствии со ст. 114 Конституции РФ1 разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, обеспечивает проведение в РФ единой финансовой, кредитной и денеж­ной политики.

Государственные органы специаль­ной компетенции

Для государственных органов специаль­ной компетенции финансовая деятельность является основной.

Минфин России относится к числу федеральных ведомств, в соответствии с Положением, утв. постановлением Пра­вительства РФ от 30 июня 2004 г. № 3292, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому ре­гулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, кредитной кооперации государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтер­ской отчетности, производства, переработки и обращения драгоцен­ных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, опре­деления таможенной стоимости товаров, инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии, орга­низации и проведения лотерей, азартных игр, производства и оборо­та защищенной полиграфической продукции, финансового обеспе­чения государственной службы.

Минфин России осуществляет координацию и контроль деятель­ности находящихся в его ведении ФНС России, Федеральной службы страхового надзора, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федерального казначейства.

Основные функции Минфина России:

-составляет проект федерального бюджета;

-утверждает сводную бюджетную роспись федерального бюд­жета;

-доводит до главных распорядителей, распорядителей и полу­чателей средств федерального бюджета показатели сводной бюджетной росписи в форме уведомлений о бюджетных ассигнованиях;

-открывает в ЦБ РФ и кредитных организациях счета по учету средств федерального бюджета;

-осуществляет управление средствами Стабилизационного фонда РФ;

-запрашивает и получает в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по отнесенным к ком­петенции Минфина России вопросам.

Из названных федеральных служб, находящихся в ведении Мин­фина России, особую роль в осуществлении финансовой деятель­ности играет Федеральное казначейство, отвечающее за исполне­ние федерального бюджета как по доходам, так и по расходам, за на­копление и использование денежных средств как бюджетных, так и внебюджетных фондов, за состояние государственной казны. При исполнении бюджета Федеральное казначейство организует сбор на­логов, пошлин и других доходов в бюджет; открывает бюджетные кредиты и предоставляет средства в соответствии с утвержденными ассигнованиями.

Центральный банк РФ является другим специальным органом, осуществляющим финансовую деятельность и руководящим бан­ковской деятельностью в стране. В соответствии с Законом о Бан­ке России данный орган осуществляет денежную эмиссию, органи­зует наличное денежное обращение, осуществляет защиту и устой­чивость рубля, развивает и укрепляет банковскую систему страны.

Свои функции и полномочия ЦБ РФ осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов госу­дарственной власти субъектов Федерации и органов местного само­управления.

Федеральные органы испол­нительной власти

Многочисленную группу образуют федеральные органы испол­нительной власти, для которых финансовая деятельность не является основной, но, будучи вспомогательной, обусловливает наличие в их составе специальных финансовых структурных подразделений. Напри­мер, МВД России имеет в своем составе Финансово-экономический департамент. Аналогичные структурные подразделения имеют дру­гие федеральные органы исполнительной власти: Министерство здравоохранения и социального развития РФ, Министерство сель­ского хозяйства РФ и т.д.

Органы государственной власти субъектов РФ

Органы государственной власти субъектов РФ осуществляют финансовую деятельность в пределах своих тер­риторий. Представительные органы рассматривают и утверждают бюджет субъекта РФ, осуществляют контроль за его исполнением. Органы исполнительной ветви власти осуществля­ют исполнение бюджета. По Уставу Иркутской области администра­ция области как орган исполнительной власти разрабатывает проект областного бюджета, исполняет областной бюджет, составляет отчет об исполнении областного бюджета и представляет его губернатору для внесения на рассмотрение и утверждение Законодательным со­бранием.

В составе администраций субъектов РФ функционируют финансовые управления, которые осуществляют техническую работу по составлению проекта бюджета, его исполне­нию, управляют государственным и муниципальным долгом, создают фонды финансовой поддержки муниципальных образований, выдают ссуды, выделяют субвенции органам местного самоуправления и ока­зывают иные формы финансовой помощи, осуществляют государст­венный финансовый контроль на соответствующей территории.

Органы местного самоуправления

Органы местного самоуправления осуществляют финансовую деятельность главным образом через входящие в состав администраций финансово-бюджетные управления. Местные финансы включа­ют денежные средства местного бюджета, государственные и муни­ципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного само­управления, другие финансовые средства. Каждый орган местного самоуправления имеет право на собственный бюджет и право на по­лучение в процессе бюджетного регулирования денежных средств из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ.

Органы местного самоуправления (представительные и исполни­тельные):

-устанавливают местные налоги и сборы, предоставляют льго­ты по их уплате в соответствии с федеральными законами;

-обращаются за финансовой помощью к федеральным орга­нам и органам субъектов РФ, которые перечисляют средства из фондов финансовой поддержки в бюджеты муниципальных образований;

3.Бюджетное право: понятие, система, предмет и метод правового регулирования. Соотношение бюджетного права с другими отраслями (подотраслями, институтами) права.

Бюджетное право — это подотрасль финансового права, представляющая собой совокупность установленных государством общеобязательных однородных правовых норм, регулирующих имущественные и связанные с ними неимущественные общественные отношения, складывающиеся в процессе бюджетной деятельности государства и муниципальных образований.

Предметом бюджетного права являются общественные отношения, возникающие в бюджетной сфере, а именно при:

-формировании доходов бюджетов;

-расходах бюджетов;

-осуществлении бюджетного процесса, т.е. при составлении проектов бюджетов и их рассмотрении, утверждении бюджетов и их   исполнении,   а   также   при   составлении   и утверждении отчета об исполнении бюджетов;

-проведении бюджетного контроля;

-применении мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства РФ.

Следует иметь в виду, что отношения по образованию, распределению и использованию государственных внебюджетных фондов - Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования, Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования - также охватываются бюджетным правом, поскольку являются частью бюджетной системы Российской Федерации (ст. 10 БК РФ). Указанные группы общественных отношений, урегулированные нормами бюджетного права, являются бюджетными правоотношениями. 

Метод правового регулирования - совокупность приемов, способов и форм выражения специфических регулятивных свойств и функций, присущим нормам права данной отрасли; совокупность способов воздействия права на определенную область общественных отношений.

Поскольку бюджетное право - это подотрасль финансового права, то регулирование бюджетных отношений осуществляется тем   же   методом,   что   и   регулирование   финансовых   отношений,   -   императивным методом.

Императивный (административно-правовой) финансово-правовой метод правового регулирования характеризуется юридическим неравенством сторон, когда властвующие субъекты (публично-правовое образование в целом, государственные и местные органы власти и их должностные лица) издают предписания, обязательные для исполнения; исполнение таких обязательных предписаний обеспечивается принудительной силой государства.

Однако с развитием рыночных отношений в стране, обусловивших изменения бюджетного законодательства РФ, в отдельных случаях при регулировании бюджетных отношений допускается диспозитивный (гражданско-правовой), договорный метод.

Бюджетный кодекс РФ допускает в ряде случаев использование договорного способа регулирования бюджетных отношений, а иногда прямо обязывает заключать договоры; данный Кодекс содержит указание на два типа договоров:

-договоры, сторонами которых выступают публично-правовые образования или их органы (например, договор между органами государственной власти края (области), в состав которого входит автономный округ, и органами государственной власти автономного округа о разграничении налоговых доходов от федеральных налогов и сборов (п. 4 ст. 56 БК РФ).

-договоры, одной стороной которых является публично-правовое образование или его орган, а другой - частные лица (например, бюджетные кредиты и инвестиции предоставляются на основании договора. Так, согласно ст. 93.2 БК РФ, бюджетный кредит может быть предоставлен юридическому лицу. Такие договоры являются гражданско-правовыми и заключаются в соответствии с гражданским законодательством РФ, о чем прямо говорится в ст. 80, 93.1 и др. БК РФ).

Таким образом, в способе регулирования бюджетных отношений происходят существенные изменения: наряду с основным методом бюджетного права - императивным, получает развитие и диспозитивный метод правового регулирования, при котором основанием возникновения прав и обязанностей сторон является договор, а стороны договора юридически равны.