Статья: Формирование доктрины и законодательства о правовых режимах банковской деятельности

Изложенное позволяет заключить, что правовые режимы военного и чрезвычайного положения вводятся на неопределенно срочный период времени для устранения обстоятельств, послуживших основаниями их введения и обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина и защиты конституционного строя страны. При этом реализация отдельных прав и свобод может быть приостановлена, в частности, посредством введения моратория на снятие денежных средств, находящихся во вкладах. Ввиду невозможности функционирования кредитных организаций на территориях, где введено военное или чрезвычайное положение, основную часть их функций выполняют полевые учреждения Банка России.

Несколько иначе функционирует действующий в настоящее время режим повышенной готовности. Отметим, что нормы чрезвычайного законодательства также содержатся в Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 35, ст. 3648., который устанавливает так же общие положения о правовом режиме повышенной готовности в связи с пандемией коронавирусной инфекции. Режим повышенной готовности режим функционирования органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, который вводится при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации (подп. «б» п. 6 ст. 4.1).

Хотя вызов пандемии СОУШ-19 человечеству первостепенен, не менее важно и то напряжение, которое она создает для правового порядка. Европейская служба парламентских исследований отмечает, что для большинства пострадавших стран ЕС эта вспышка создает беспрецедентные институциональные проблемы и обязывает правительства принимать строгие меры в отношении прав граждан, не имеющие аналогов со времен Второй мировой войны. Несмотря на то что конституции некоторых государств-членов включают механизмы, позволяющие прибегать к состоянию чрезвычайного положения или легитимации чрезвычайного законодательства, государства не делают этого либо по историческим причинам, либо в силу институциональной традиции [32, р. 1]. Например, в Германии кризис СОУШ-19 был охарактеризован как «эпидемическое положение государственного значения» согласно Закону о профилактике и контроле инфекционных заболеваний у людей (Закон о защите от инфекций) от 20 июля 2000 г., который был дополнен нормами, позволяющими Бундестагу объявить соответствующий вид эпидемии и наделить дополнительными полномочиями Федеральное министерство здравоохранения Gesetz zur Verhьtung und Bekдmpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen (Infektionsschutzgesetz IfSG) vom 20. Juli 2000. URL: https://www.gesetze-im-internet.de/ifsg/..

В российской юридической литературе указывается, что правовой режим повышенной готовности характеризуется:

- основанием введения (признания наличия угрозы чрезвычайной ситуации);

- срочностью (вводится на определенный срок);

- определением комплекса ограничительных мер ведения предпринимательской деятельности, в т. ч. установление запрета на ее введение для некоторых видов предпринимательства;

- применением мер поддержки в отношении субъектов наиболее пострадавших отраслей [7, с. 16].

Оценивая указанные признаки, считаем необходимым поддержать некоторые из них: основания введения этого правового режима и его протекционистский характер. Что касается признака срочности, то, как мы уже писали ранее, его, хотя и резонно иметь в виду, но лишь в качестве факультативного. Отмечаемый И. В. Ершовой и А. Ю. Петраковым признак наличия ограничительных и запретительных мер для некоторых видов предпринимательства мы бы несколько смягчили. Считаем, что более правильным было бы говорить о необходимости приостановления (а не о запрете) и о видоизменении (а не ограничении) отдельных видов и условий осуществления предпринимательской деятельности, что ярко высвечивается при одновременном сравнении правового режима повышенной готовности и санкционного режима. Так, при введении режима повышенной готовности работа некоторых субъектов предпринимательской и приносящей доход деятельности неоднократно приостанавливалась или видоизменялась (например, организации, предоставляющие образовательные услуги, вводили дополнительные каникулы, переходили на дистанционный режим работы, но им не запрещался, допустим, прием иногородних или иностранных студентов). В то же время именно санкционный режим характеризуется наличием запретов реализовывать отдельные направления предпринимательской деятельности.

Переходя далее к анализу особенностей проявления правового режима повышенной готовности в банковской системе России, согласимся со справедливым замечанием Е. Б. Лаутс о том, что текущая ситуация на рынке банковских услуг во многом уникальна, поскольку он не только является объектом регулирования, но и используется в качестве средства для всей экономики, в т. ч. в рамках традиционной функции кредитования пострадавших от кризиса отраслей экономики и граждан, а также и для того, чтобы обеспечить дистанционное банковское обслуживание по всем видам услуг. Учитывая это, можно предложить следующую классификацию законодательства, опосредующего правовой режим повышенной готовности в банковской деятельности:

Блок норм, регламентирующих поддержку собственно банковского сектора, к которым можно отнести:

- нормы банковского пруденциального регулирования и надзора, в т. ч. отсрочку или изменение требований к собственным средствам и нормативам; к системе управления кредитным риском, в т. ч. к минимальному размеру резервов; к проведению стресс-тестирования; к порядку осуществления проверок кредитных организаций Информационное сообщение Банка России от 20 марта 2020 г. «Банк России утвердил меры по поддержке граждан, экономики и финансового сектора в условиях пандемии коронавируса» // Вестник Банка России. 2020. № 25.;

- нормы, регламентирующие денежно-кредитную политику, в т. ч. изменение параметров учетной ставки, рефинансирования кредитных организаций; обязательного резервирования, операций на открытом рынке и др.

Блок норм, регламентирующих поддержку граждан и бизнеса при посредничестве кредитных организации, к ним можно отнести: новые правила реструктуризации задолженности пострадавших от кризиса заемщиков банков; т. н. «кредитные каникулы» по кредитам, получаемым пострадавшими от кризиса заемщиками на определенные цели и развитие системы дистанционного банковского обслуживания, которое в период «коронакризиса», в условиях социального разобщения, могло бы обеспечить получение клиентами всех банковских услуг дистанционно [11, с. 57].

Нормы правового режима повышенной готовности рассматривались нами подробно в работе [29, с. 6-14]. Мы пришли к выводам, что в условиях распространения коронавирусной инфекции законодательство и предпринимательская практика в России переживают фазу пертурбации. На этом фоне кредитные организации, как субъекты, чья деятельность в условиях дистанцирования и построения «полутораметровой экономики» В Нидерландах призвали готовиться к «полутораметровой экономике». https://regnum.ru/news/2918169.html. является логичным продолжением цифрового банкинга, трансформируются в проводников антикризисной политики государства. Подобное происходит и за рубежом, о чем свидетельствует, в частности, рост использования цифровых банковских приложений с момента введения локдаунов в Европе на 72 % [40].

Вместе с тем для повышения эффективности действия правового режима повышенной готовности необходимо:

- оптимизировать процесс дистанционного взаимодействия государственных органов, внебюджетных фондов и инфраструктурных субъектов между собой, а также с населением и бизнесом;

- провести ревизию сегмента функций системно значимых кредитных организаций, в частности освободить их от обязательного участия в сервисе быстрых платежей как партнеров частного проекта Банка России, ущемляющего развитие конкурентной цифровой банковской системы, но обязать их подключиться к мобильному приложению для самозанятых «Мой налог» в целях поддержки развития института самозанятых граждан, что имеет значение для всего российского государства;

- изменить формулу расчета налогооблагаемой базы по доходам от вкладов как произведение 1 млн 400 тыс. руб. и ключевой ставки Банка России;

- расширить функционал мобильного приложения «Мой налог» для компенсации доходов самозанятых граждан пропорционально их сокращению [28, с. 27];

- стандартизировать открытые банковские интерфейсы прикладного программирования, что обеспечит более богатую персонализацию в реальном времени.

Кроме этого, учитывая беспрецедентный характер режима повышенной готовности в целом, представляется необходимым установить в отношении него парламентский контроль и определить его объем.

Заметим, что подобные меры (обеспечение всеобъемлющего доступа малых предприятий и населения к цифровым услугам, объективизация критериев финансовой поддержки бизнеса, продуманное расширение налогооблагаемой базы) советует к реализации вице-президент Всемирного банка по Восточной Азии и Тихоокеанскому региону Victoria Kwakwa [38].

Что же касается собственно особенностей правового режима повышенной готовности, то, еще раз подчеркнем, что, в отличие от санкционного режима, он не отменяет, а лишь видоизменяет или приостанавливает действие отдельных норм базового правового режима банковской деятельности. Например, инструмент «кредитные каникулы» подразумевает возможность заемщиков инициировать изменения условий кредитного договора, что означает приостановление исполнения заемщиком на определенный срок своих обязательств либо уменьшение размера платежей в течение льготного периода О внесении изменений в Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части особенностей изменения условий кредитного договора, договора займа: Федер. закон от 3 апр. 2020 г. № 106-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. № 14, ст. 2036.. Сходство обоих экстраординарных правовых режимов состоит в том, что их нормы в обязательном порядке распространяются на субъектов банковской деятельности, в отличие от ординарных правовых режимов, переход на которые осуществляется добровольно. Кроме того, оба режима вводятся в целях защиты сложившихся отношений, в т. ч. в том понимании, которое присуще правопорядкам иностранных государств и их союзов.

Санкционный правовой режим банковской деятельности

законодательство банковский правовой режим

Как считает А.Р. Романова, под санкционным режимом предпринимательской деятельности следует понимать совокупность правил, устанавливаемых государством с целью привлечения другого государства к ответственности за предполагаемое международноправовое нарушение или в целях реализации внешней политики [1, с. 214]. Представляется, что данное определение резонно дополнить указанием на форму выражения таких правил (принудительные меры ограничительного характера) и срочный характер их установления, вместе с тем потенциально тяготеющий к неоднократному продлению.

Применительно к банковской системе России особый интерес представляют персональные, секторальные санкции и т. н. «Крымский пакет», введенные ЕС и США в 2014 году в связи с присоединением Крыма и дестабилизацией ситуации на Востоке Украины. В дальнейшем ограничительные меры были расширены в связи с обвинениями России в применении химоружия в британском Солсбери, инцидентом в Керченском проливе, поддержкой Венесуэлы и др. Указанное говорит о такой яркой отличительной особенности санкционного режима, как его возникновение вне зависимости от воли и желания российского законодателя и правоприменителя.

Рассмотрим характер проявления этого режима в банковской системе России подробнее.

Персональные санкции (или, иначе, «блокирующие») были введены в отношении нескольких банков (АО АБ «Россия», АО «СМП Банк») и выразились в остановке обслуживания эмитированных этими банками банковских карт международных платежных систем Visa и MasterCard, а также в запрете проводить с указанными банками все операции [5, с. 13]. В дальнейшем список таких банков постоянно расширялся (в основном США) и по состоянию на 10 декабря 2020 г. в него помимо вышеперечисленных банков включены: РНКБ Банк (ПАО), ПАО АКБ «РФА», «Инвестиционный Республиканский Банк» (ООО), АО «Генбанк», ПАО МАБ «Темпбанк», АО «Севастопольский морской банк», ПАО «Крайинвестбанк», ПАО КБ «Верхневолжский», ПАО «Мособлбанк», АО КБ «ИС Банк», АО КБ «Рублев», АО «Черноморский банк развития и реконструкции», АО КБ «Северный Кредит», АО «Банк Таатта», ООО «Банк «Центр международных расчетов», ПАО «Банк ВВБ», АО АКБ «Еврофинанс Моснарбанк», НКО «Русское финансовое общество» (ООО) всего 20 URL: https://www.rbc.ru/politics/24/ll/2020/5bffb0fD9a79 470ff5378627.. По сути, эти кредитные организации должны изменить географию своего бизнеса, так как больше не могут осуществлять трансграничные операции.