Статья: Формирование доктрины и законодательства о правовых режимах банковской деятельности

Более того, сам критерий деления по охвату определенной группы общественных отношений не работает при разграничении специального и особого (экстраординарного) правовых режимов, поскольку сфера действия обоих разновидностей режима может пересекаться.

Рис. 1. Система правовых режимов предпринимательства

Вариантами устранения указанных нестыковок могут быть:

- отказ от применения термина «особый» при одновременном повышении значения термина «экстраординарный» от вспомогательного до основного родового понятия режимов военного положения, чрезвычайного положения, санкционного режима и режима повышенной готовности. Поскольку многие из названных представителей науки предпринимательского права считают синонимичными термины «особый» и «экстраординарный», резонно в качестве рассматриваемой родовой категории использовать лишь термин экстраординарный режим. Слово «экстраординарный» это чрезвычайный, необычайный, выходящий из ряда вон [31, с. 1221]. Полагаем, что оно вполне подходит для охвата названной совокупности режимов;

- подбор новой обобщающей категории для специальных правовых режимов. Учитывая, что научное противопоставление «специального» и «особого» правовых режимов на данном этапе окончательно не устоялось, а также тот факт, что некоторые с точки зрения науки специальные режимы законодатель именует особыми, и принимая во внимание, что одну классификационную подгруппу мы назвали экстраординарными режимами, логично, что противоположную ей имеет смысл именовать ординарными правовыми режимами, так как в этом случае прослеживается критерий деления. Полагаем, что данный термин, как родовое понятие, позволит без противоречий вобрать в себя многообразие специальных правовых режимов. Здесь уместно вспомнить, что такое деление уже обосновывалось в доктрине. Так, авторы труда по административному праву подразделяют правовые режимы по критерию юридических свойств на ординарные и экстраординарные [2, с. 552]. Отличительной особенностью любого экстраординарного правового режима является его превалирование над ординарным, регламентирующим соответствующую сферу отношений. Представляется, что данный критерий деления является первичным по отношению к охвату по сфере общественных отношений.

Иллюстративно реновированную теорию правовых режимов предпринимательской деятельности можно представить в виде схемы.

Доктрина, законодательство и практика его применения о режиме банковской деятельности

В науке банковского права проблематика правовых режимов банковской деятельности до настоящего времени не подвергалась глубокому анализу. Вместе с тем некоторые маркеры можно отыскать в трудах известных ученых.

В частности, термин «правовой режим банковской деятельности» встречается у Е. Б. Лаутс. Кроме собственного использования этой категории, Е. Б. Лаутс говорит также о том, что данный режим подвержен дифференцированию по субъектам и реализуется через специфическую совокупность правовых средств [11, с. 464-465].

Профессор Л. Г. Ефимова более конкретно характеризует правовой режим банковской деятельности, указывая ее вид и содержание. В частности, она пишет, что сфера применения специального правового режима банковской деятельности определяется с помощью категории «банковская операция» и включает ряд специальных правил (специальный субъектный состав, лицензирование, ограничения и т. п.) [4, с. 157].

М. Олейник полагает, что в банковской деятельности выделяются несколько правовых режимов, под которыми следует понимать порядок осуществления банковских операций и сделок и последствия несоблюдения установленных правил. К числу режимных требований она относит лицензирование и запрет на осуществление производственной, торговой и страховой деятельности, который придает банковской деятельности особый, исключительный режим [18, с. 29].

Критически оценивая имеющуюся научную базу, отметим следующее:

В науке банковского права нет единой парадигмы о характере правового режима банковской деятельности.

Что касается содержания понятия «режим банковской деятельности», то допускается как указание на то, что режим определяется через порядок совершения банковских операций, либо шире, с включением в него и порядка совершения сделок и последствий за его несоблюдение.

Режимные требования определены тезисно, как требования к субъектам банковской деятельности, лицензированию банковской деятельности, запрету на ее совмещение с торговой, производственной и страховой деятельностью и иные ограничения.

Вместе с тем выявленные нестыковки не имеют антагонистического характера. Как отмечалось выше, «правовой режим» уже подразумевает отрыв от общего правового регулирования, а термины «специальный» и «особый» являются практически тождественными. В этом ключе критической разницы в понятиях «режим банковской деятельности», «специальный режим банковской деятельности» или «особый режим банковской деятельности» нет. Основываясь на этом заключении, в настоящей работе термины «режим банковской деятельности» и «специальный режим банковской деятельности» будем использовать синонимично.

Надо сказать, что в юридической литературе была предпринята попытка углубиться в предмет данного исследования. Так, И. С. Попов сформулировал авторское понятие «режим банковской деятельности», его элементы и разновидности. В частности, под правовым режимом банковской деятельности предлагается понимать установленный законодательством, нормативными актами государственной власти, Банка России специфический порядок государственного регулирования и осуществления банковской деятельности с целью развития и укрепления банковской системы, защиты интересов вкладчиков и клиентов от банковских рисков, предотвращения правонарушений в банковской среде. Правовой режим банковской деятельности подразделяется на общий правовой режим банковской деятельности, специальный (индивидуальный) правовой режим деятельности отдельных кредитных организаций, правовой режим деятельности проблемных банков, правовой режим банковской деятельности в особых государственных состояниях и чрезвычайных ситуациях [20, с. 114].

Данная концепция вызывает двоякое впечатление: вначале видим контраргументы и замечания, однако нельзя не признать, что некоторые суждения автора и справедливы, и прогрессивны. Начнем с глобальных позиций. Прежде всего, определение «режим банковской деятельности» содержит круг, так как раскрывается через определяемое понятие: режим банковской деятельности ... порядок осуществления банковской деятельности, что является нарушением правил определения [12, с. 85]. Далее, согласно части 2 статьи 2 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности» Собр. законодательства Российской Федерации. 1996. № 6, ст. 492; далее Закон о Банках., правовое регулирование банковской деятельности осуществляется Конституцией, федеральными законами и нормативными актами Банка России, т.е. акты иных органов государственной власти, по общему правилу, не несут функциональной нагрузки по регламентации банковской деятельности. Итак, в определении режима банковской деятельности остались указания на цели его введения и это, действительно, является индикативным признаком. Что же касается представленных видов правовых режимов, то здесь тоже есть как свои плюсы, так и минусы. Изначально, поскольку критерий деления отсутствует, сложно сказать, что представленное множество тяготеет к обобщению. Так, здесь есть и совокупность кредитных организаций, и отдельные банки безотносительно эффективности их деятельности, и проблемные банки, и банки, действующие в «особых государственных состояниях», что является смешением классификаций с недостаточной обоснованностью выделения отдельных групп и введением в оборот новых научных конструкций. Например, «общий правовой режим банковской деятельности» лишенное смысла словосочетание (сродни «яркому сумраку»). Неясно, зачем выделять в отдельную группу проблемные банки, поскольку специфичные требования к их деятельности вряд ли позволяют говорить о том, что они на постоянной основе будут конфликтовать с «общим режимом банковской деятельности» (в трактовке И. С. Попова). Что же касается особых государственных и чрезвычайных состояний, то здесь, хотя и улавливается верное суждение, его поверхностное обрамление не дает возможности принять его в качестве опоры.

В связи с изложенным можно констатировать, что концепция правовых режимов банковской деятельности до настоящего времени не сформирована.

Для разработки теории правовых режимов банковской деятельности прежде всего необходимо осуществить:

- отбор признаков, характеризующих ординарный правовой режим банковской деятельности;

- анализ законодательства и практики на предмет обнаружения релевантных предмету исследования положений.

Согласно позиции В. В. Кваниной, для специального режима предпринимательской деятельности характерны:

- специальный порядок легитимации;

- ограниченный круг подпадающих под него субъектов;

- специальные основания начала и прекращения деятельности;

- наличие дополнительных прав и обязанностей;

- ограниченная территория воздействия;

- ограниченное время действия;

- наличие особых льгот, преимуществ, преференций, ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности [9, с. 237].

Полагаем, что приведенный перечень очерчивает большинство характеристик правового режима (круг субъектов, порядок легитимации и наличие особых льгот и преимуществ либо особых ограничений и позитивных обязываний). Кроме этого, считаем необходимым добавить к числу конститутивных признаков правового режима его юридические свойства, цели введения и влияние на объем предпринимательской правоспособности.

Что касается ограничений по территории или времени действия режима, то данные критерии видятся вторичными признаками, с помощью которых можно проводить дальнейшую дифференциацию правовых режимов.

Вышеизложенные тезисы позволяют охарактеризовать режим банковской деятельности, преимущественно регламентируемый Законом о Банках следующим образом:

Правовой режим банковской деятельности распространяется на кредитные организации: банки и небанковские кредитные организации.

Правовой режим банковской деятельности преследует цели обеспечения стабильности банковской системы, защиты прав, интересов вкладчиков и кредиторов кредитных организаций; противодействие легализации доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма и распространения оружия массового уничтожения.

Для кредитных организаций предусмотрены специальные правила регистрации, лицензирования, ликвидации и реорганизации, которые, прежде всего, заключаются в необходимости:

- указания в фирменном наименовании характера деятельности кредитной организации;

- получения лицензии Банка России на право осуществления банковских операций;

- наличия минимального размера уставного капитала;

- соблюдения дополнительных требований к созданию и деятельности кредитных организаций с инвестициями нерезидентов;

- соблюдения особых условий функционирования структурных подразделений в России и за рубежом;

- раскрытия информации об органах управления и о деятельности;

- наличия безупречной деловой репутации органов управления, учредителей (участников) и определенных категорий должностных лиц;

- определенного распределения компетенции и организации деятельности органов управления;

- соблюдения требований к бухгалтерскому учету, системам управления рисками и капиталом, внутреннего контроля.

Правовой режим банковской деятельности характеризуется ограничениями, которые выражаются в необходимости кредитных организаций при осуществлении банковских операций соблюдать следующие запреты и позитивные обязывания:

- обязанность обеспечивать финансовую надежность;

- обязанность соблюдать правила проведения банковских операций;

- обязанность участвовать в системе обязательного страхования вкладов;

- обязанность представлять информацию в бюро кредитных историй;

- обязанность предпринимать меры для взыскания задолженности;

- обязанность хранить тайну об операциях, счетах и вкладах своих клиентов и корреспондентов;

- обязанность осуществлять меры, направленные на противодействие легализации доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма и распространения оружия массового уничтожения;

- запрет заниматься производственной, страховой и с некоторыми изъятиями торговой деятельностью.

Отметим, что кредитные организации, а также их участники (учредители) нередко пытаются опротестовать правила о необходимости соблюдения режимных требований и последствиях за их несоблюдение, выраженных в приказах об отзыве лицензий, указывая, что они нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности. Однако суды при разрешении споров подобных категорий исходят из того, что поскольку данные приказы соответствуют действующим нормативным актам, то основания для признания их недействительными, равно как затрагивающими права и законные интересы участников банка и ограничивающими их правоспособность отсутствуют.