Статья: Формирование доктрины и законодательства о правовых режимах банковской деятельности

Полноценное регулирование самой регуляторной песочницы было закреплено в Федеральном законе от 31 июля 2020 г. № 258-ФЗ «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации»1, вступившем в силу лишь 28 января 2021 г.

Итак, в соответствии с легальной терминологией:

- экспериментальный правовой режим в сфере цифровых инноваций на финансовом рынке применение в отношении участников экспериментального правового режима в течение определенного периода времени специального регулирования;

- специальное регулирование нормативное правовое регулирование, отличающееся от общего регулирования и устанавливаемое программой экспериментального правового режима в отношении участников экспериментального правового режима на определенный срок и, если иное не предусмотрено программой экспериментального правового режима, на определенной территории.

Актом Банка России для экспериментального правового режима, могут быть введены ограничения в части объема финансовых операций, числа лиц, в отношении которых могут осуществляться эти финансовые операции, а также иные условия установления такого режима. Срок действия экспериментального правового режима, по общему правилу, не может превышать три года.

Банк России обязуется обеспечивать в открытом доступе на своем официальном сайте размещение информации:

- о ходе рассмотрения поступивших инициативных предложений;

- о реестре экспериментальных правовых режимов.

Программа экспериментального правового режима должна содержать положения отдельных актов регулирования, которые не подлежат Собрание законодательства Российской Федерации. 2020. № 31, ст. 5017. применению, а также положения, соблюдение которых является обязательным, если такие положения не предусмотрены актами общего регулирования или отличаются от них.

Как указывает доктор права Christopher Chen, цели нормативного режима песочниц различаются в разных странах [34]. В России, согласно закону, почти все цели экспериментального правового режима направлены на повышение социально-экономического благосостояния общества. В то же время одна цель несколько выбивается из общей канвы: «совершенствование общего регулирования по результатам реализации экспериментального правового режима», но именно она дает нам возможность охарактеризовать связь между базовым правовым режимом банковской деятельности и экспериментальным правовым режимом. Представляется, что экспериментальный правовой режим, по существу, является правовым средством совершенствования законодательства, так как в конечном счете служит целям правового режима банковской деятельности. Dan Quan также отмечает, что «настоящие регулирующие органы, ориентированные на инновации, рассматривают песочницы как средство, а не как цель» [44]. Основываясь на этом, мы заключаем, что экспериментальный правовой режим в банковской сфере носит надстроечный характер. Он дискретно и срочным образом регламентирует порядок осуществления участниками эксперимента банковских операций с применением цифровых инноваций в целях их скорейшего правового обрамления в рамках правового режима банковской деятельности и внедрения в практику.

Вариантом правового оформления решений мегарегулятора являются изменения и дополнения нормативных правовых актов, создание нового регуляторного окна.

По состоянию на октябрь 2020 года в регуляторной песочнице Банка России завершено пилотирование 11 сервисов, правовые барьеры устранены для внедрения четырех из них, при этом два сервиса заработают после вступления в силу Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 259ФЗ «О цифровых финансовых активах, цифровой валюте и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»1 (позволяющие выпускать гибридные токены, обеспеченные одновременно разными активами).

Часть сервисов ожидают решения Банка России по вопросу о целесообразности их внедрения Собрание законодательства Российской Федерации. 2020. № 31, ст. 5018. URL: http://www.mka.ru/categories/91/18266/..

Экстраординарные правовые режимы банковской деятельности

законодательство банковский правовой режим

Ученые А. Ф. Майдыков и А. В. Мелехин выделяют 21 признак экстраординарного правового режима. На наш, взгляд, прежде всего заслуживают упоминания следующие признаки:

- основания введения (наличие угроз для личности, общества, государства);

- временный характер (действие ограничено определенным периодом);

- существенное изменение правового положения ряда субъектов (прав, обязанностей, юридической ответственности);

- включение не только ограничительных мер, предусмотрена возможность возмещения юридическим и физическим лицам ущерба в случае допущенных против них незаконных действий [13, с. 99-101].

Критикуя представленную концепцию, А. А. Мохов говорит о том, что для отграничения экстраординарного правового режима предпринимательской деятельности от иных достаточно назвать два признака: его введение при реализации норм чрезвычайного законодательства и ограничение периодом действия норм чрезвычайного законодательства [24, с. 64-67].

Представляется, что как раз именно эти два признака являются довольно слабыми детерминантами, поскольку они не несут в себе сущностной характеристики экстраординарных правовых режимов. Прежде всего, как показала современная действительность, не все экстраординарные правовые режимы (в частности, санкционный) имеют корреляцию с чрезвычайным законодательством. Признак срочности правового режима является факультативным критерием, и он в ряде случаев не позволяет отграничить экстраординарные режимы от ординарных. Более того, сроки экстраординарных режимов могут быть равны или даже быть значительно длиннее, чем сроки ординарных правовых режимов. Например, экспериментальный правовой режим вводится на срок не более трех лет, приблизительно столько же действовал режим чрезвычайного положения в Северной Осетии и Ингушетии, а экстраординарные санкционные режимы могут просуществовать и больше, чем одно десятилетие.

В связи с этим мы считаем, что признаки экстраординарных правовых режимов требуют доработки. Как мы указали ранее, правовые режимы разграничиваются по критерию юридических свойств. Соответственно, экстраординарные правовые режимы будут превалировать над ординарными правовыми режимами. Кроме этого, очевидно, что введение экстраординарных правовых режимов преследует отличные от ординарных правых режимов цели; в них будет ярко высвечиваться защитная функция. Представляется, что в отличие, например, от экспериментального правового режима, регламентирующего деятельность ограниченного круга субъектов в узкой области правоотношений, нормы экстраординарных правовых режимов как бы определенным образом замещают собой базовый правовой режим банковской деятельности (запрещая или изменяя его работу), т.е. существенно изменяют правовое положение субъектов банковской деятельности. Экстраординарные правовые режимы, в свою очередь, возможно разделить на вводимые по воле суверенного государства (режим военного времени, чрезвычайного положения и режим повышенной готовности) и независимо от этой воли санкционный правовой режим.

С этих позиций охарактеризуем современные экстраординарные правовые режимы банковской деятельности.

Правовые режимы чрезвычайного, военного положения и режим повышенной готовности

В качестве примеров экстраординарных правовых режимов предпринимательской деятельности называют режимы чрезвычайного и военного положения. В соответствии с Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении», введение чрезвычайного положения преследует цели устранения обстоятельств, послуживших основаниями его введения, обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина и защиты конституционного строя страны. При введении режима чрезвычайного положения возможно вводить ограничения на установление отдельных видов финансово-экономической деятельности, особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости, ограничение движения транспортных средств, ограничение свободы печати, вносить изменения в режим работы организаций вне зависимости от их организационно-правовой формы, отстранять от работы руководителей негосударственных организаций в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением ими обязанностей, а также временно назначать на их должности иных лиц.

Режим военного положения основывается на Федеральном конституционном законе от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении» Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 23, ст. 2277. Там же. 2002. № 5, ст. 375., в соответствии с которым целью введения военного положения является создание условий для отражения или предотвращения агрессии против России. В период действия военного положения могут быть предусмотрены меры, связанные с введением временных ограничений на осуществление экономической и финансовой деятельности, оборот имущества, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации, временно изменены форма собственности организаций, порядок и условия процедур банкротства, режим трудовой деятельности и установлены особенности финансового, налогового, таможенного и банковского регулирования. Как напомнил в июле 2020 года Банк России, государство в военное время может заблокировать вклады в банках в целях мобилизации средств населения, чтобы пополнить бюджет и ограничить денежную эмиссию. Так, ограничение по снятию наличных со счетов было введено в первые же дни Великой Отечественной войны иИЪ: https://deita.ru/article/478277..

Особо следует сказать, что подобные режимные ограничения могут быть введены в государственных состояниях переходного периода вне взаимосвязи с указанным законодательством и просуществовать несколько десятилетий. Так, Федеральным законом от 8 декабря 2020 г. № 408-ФЗ «О внесении изменения в статью 1 Федерального закона «О приостановлении действия Федерального закона «О базовой стоимости необходимо социального набора»1 до 2024 года вновь отложено восстановление сбережений граждан советского периода из-за отсутствия источников финансирования.

В современной истории России (после распада СССР) военное положение не вводилось ни разу. Чрезвычайное положение на общефедеральном уровне также не вводилось, но существовало в регионах. Так, в период со 2 ноября 1992 г. до 31 марта 1993 г. режим чрезвычайного положения действовал в Ингушетии и Северной Осетии, где возник осетино-ингушский межнациональный вооруженный конфликт. Затем вместо него режим чрезвычайного положения был введен на части Пригородного района Северной Осетии и Назрановского района Ингушетии и в прилегающих местностях, который продлился до 15 февраля 1995 г. В поисках норм, характеризующих деятельность кредитных организаций в условиях действия режима чрезвычайного положения, обратимся к соответствующим указам Президента РФ того времени Б. Н. Ельцина.

Итак, указом Президента РФ от 2 ноября 1992 г. № 1327 «О введении чрезвычайного положения на территории Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики» Собрание законодательства Российской Федерации. 2020. № 50, ст. 8053. Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. № 19, ст. 1579. в поименованных субъектах было введено чрезвычайное положение на период со 2 ноября 1992 г. по 30 января 1993 г. Указом Президента РФ от 27 марта 1993 г. № 407 «О введении чрезвычайного положения на территориях части Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и части Назрановского района Ингушской Республики» Там же. 1993. № 14, ст. 1177. в указанных регионах режим чрезвычайного положения был введен на период с 14 марта 1993 г. по 15 февраля 1995 г. На период действия чрезвычайного положения в обеих республиках в качестве особой формы управления была назначена Временная администрация, приказы которой ввели запрет на проведение забастовок, особый режим передвижения в зоне чрезвычайного положения, особый режим вещания по радио и телевидению, а также выпуска печатных изданий, эти установления были обязательны для исполнения всеми организациями, учреждениями и предприятиями. Какихлибо иных предписаний и запретов, непосредственно относящихся к субъектам банковской деятельности, данный Указ не содержал. Собственно, можно предположить, что в период вооруженных столкновений, который сопровождался многочисленными жертвами и исходом ингушского населения из сел и горных районов Кавказа, итак относящихся к экономически отсталым регионам, вряд ли функционировал бизнес. Что касается предоставления банковских услуг военнослужащим, а также физическим лицам на тех территориях, где невозможно создание и функционирование территориальных учреждений Банка России и кредитных организаций, то эту функцию выполняют полевые учреждения Банка России, которые являются воинскими учреждениями, чье основное предназначение состоит в банковском обслуживании воинских частей, учреждений и организаций Минобороны России, а также иных органов и юридических лиц, обеспечивающих безопасность РФ. Первые полевые учреждения были созданы еще в 1939 году; во время Великой Отечественной войны работа полевых учреждений внесла свой вклад в борьбу с фашизмом [30, с. 20; 23 с. 12]. В настоящее время в системе Банка России функционируют 89 полевых учреждений (во всех воинских округах, на флотах и в группах войск, государствах ближнего зарубежья (Казахстан, Таджикистан), местностях с тяжелыми климатическими условиями (Анадырь, Новая Земля), в отдаленных точках базирования дальней авиации, на полигонах и космодромах.