В настоящее время органами власти и управления федерального уровня в качестве критериев оценки эффективности предоставляемых субсидий в основном используются количественные показатели без ориентира на достижение их уровня значения показателя «эталона», хотя само понятие «эффективность» предполагает уровень соответствия результатов какой-либо деятельности поставленным задачам. В Современном экономическом словаре эффективность определяется как относительный эффект, результативность процесса, операции, проекта, определяемые как отношение эффекта, результата к затратам, расходам, обусловившим, обеспечившим его получение [28].
Однако, например, для оценки эффективности предоставляемых субсидий на оснащение детских дошкольных образовательных учреждений [29] определены следующие показатели:
– количество дополнительно созданных мест для детей дошкольного возраста, оснащенных оборудованием за счет субсидии;
– количество мест в учреждениях для детей дошкольного возраста на каждую 1 тыс. детей в возрасте от 1 года до 7 лет, проживающих на территории субъекта Российской Федерации;
– доля детей в возрасте от 1 года до 7 лет, охваченных услугами дошкольного образования, в общей численности детей указанного возраста по сравнению с аналогичным показателем прошлого года.
По нашему убеждению, в качестве показателей оценки эффективности бюджетных расходов необходимо использовать показатели, позволяющие оценить изменение качественного состояния объекта, на который направлено действие. В данном конкретном случае к таким показателям следовало бы отнести, например, снижение заболеваемости детей в дошкольных образовательных учреждениях и повышение уровня их IQ В частности, субсидии на модернизацию региональных систем общего образования предусматривают оснащения дополнительно созданных мест для детей дошкольного возраста в учреждениях дошкольного образования здоровьесберегающим оборудованием, в том числе зрительными тренажерами, приборами, улучшающими качество окружающей среды, аэроклиматическими установками, а также оборудованием, позволяющим удовлетворить потребность детей в движении; оборудованием, позволяющим осуществлять дошкольное образование, техническими средствами обучения, в том числе компьютерами, аудио-, видео- и мультимедийным оборудованием; спортивным инвентарем, играми, игрушками, дидактическим материалом и издательской продукцией и т.п. для организации и развития детских видов деятельности и др. , т.е. показатели, которые позволяют оценить качественные изменения таких составляющих человеческого капитала, как здоровье и интеллект.
Проблему ограниченности финансовых ресурсов, которыми располагает социально-экономическая система того или иного уровня, дополняет проблема высокой чувствительности доходов бюджетов к изменениям внешнеэкономической конъюнктуры, обусловленная особенностями структуры экономических подсистем России, регионов, муниципальных образований. Формирование доходной базы бюджета социально-экономической системы того или иного уровня напрямую зависит от конечных финансовых результатов деятельности субъектов хозяйствования, а значит, и от совокупных конечных финансовых результатов системы в целом.
Сырьевая ориентация социально-экономической системы России привела к тому, что утвержденные бюджетные показатели федерального бюджета на 2009 г. уже через 3,5 месяца Минфин вынужден был пересмотреть с учетом фактических доходных поступлений [30]. Впервые начиная с 2000 г. доходы федерального бюджета не смогли обеспечить покрытие расходов, а действие законодательной нормы о доходах и расходах бюджета на плановый период было приостановлено.
В результате сокращения доходных поступлений органы власти и управления региональных и муниципальных социально-экономических систем вынуждены были сократить финансирование ряда программных мероприятий, в том числе и социальной направленности. Параллельно возникла проблема недофинансирования переутвержденных с учетом сложившейся ситуации статей расходов.
Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что при сохранении высокой зависимости доходов бюджетов от внешнеэкономической конъюнктуры и консервативной структуры экономических подсистем России, регионов, муниципальных образований такой финансовый источник воспроизводства качества жизни населения, как бюджетные ресурсы, не в состоянии будет обеспечить расширенный характер данного процесса.
По нашему убеждению, органам власти и управления необходимо пересмотреть подходы к использованию бюджетных ресурсов, переориентировать их от пассивных форм к активным. Безусловно, целиком и полностью от пассивных форм отказаться нельзя, поскольку часть населения нуждается в государственной поддержке. Речь идет в первую очередь о категориях граждан, получающих различные формы финансовой помощи (пенсии, пособия, льготы, компенсации и т.п.) за счет средств бюджетов.
Вместе с тем, как нам видится, любая социально-экономическая система (государство, регион, муниципальное образование) должна содержать в себе внутренний источник саморазвития, позволяющий обеспечить удовлетворение в первую очередь финансовых потребностей системы. Таким источником выступает человеческий капитал, его качество, с высокой долей интеллектуальной составляющей. Именно этот внутренний источник саморазвития способен обеспечить высокий прирост добавленной стоимости. Повышение качества человеческого капитала за счет роста доли интеллектуальной составляющей позволит в конечном итоге обеспечить формирование финансовых ресурсов в объеме, необходимом для расширенного воспроизводства качества жизни каждого индивида, отдельных групп и населения в целом в социально-экономических системах разных уровней (государство, регион, муниципальное образование).
Формирование финансовых ресурсов системы в основном происходит на уровне экономических подсистем социально-экономических систем муниципальных образований, представленных предприятиями и организациями различных организационно-правовых форм и форм собственности. Именно здесь происходит процесс взаимодействия обозначенных нами первичных элементов социально-экономических систем предприятий и организаций - средств труда, предметов труда и человеческого капитала, которые, вступая в процесс производства, образуют объекты основного, оборотного и человеческого капитала [1]. Именно в экономической подсистеме осуществляется процесс капитализации интеллектуальной составляющей человеческого капитала в форме накопленных и новейших (инновационных) знаний для обеспечения роста добавленной стоимости и формируется конечный финансовый результат - на уровне социально-экономических систем предприятий и организаций. При этом финансовые результаты предприятий и организаций экономической подсистемы образуют совокупный конечный финансовый результат муниципальной социально-экономической системы.
Совокупные конечные финансовые результаты муниципальных социально-экономических систем формируют совокупный конечный финансовый результат конкретной региональной социально-экономической системы, а совокупные конечные финансовые результаты региональных социально-экономических систем формируют совокупный конечный финансовый результат социально-экономической системы России.
В проведенном монографическом исследовании нами было обосновано, что процесс воспроизводства человеческого капитала происходит именно в социальной подсистеме [1], поэтому первым приоритетом бюджетного финансирования должна выступать именно социальная подсистема в разрезе таких подсистем второго порядка, как образование и наука. При этом направление финансовых ресурсов в подсистему образования должно производиться адресно с учетом выявленных проблем и потребностей не только всех уровней образования - дошкольного, основного общего, начального профессионального, среднего специального и высшего образования, но и потребностей экономической подсистемы. Важность этого подхода состоит в том, что процесс формирования и накопления человеческого капитала каждого конкретного индивида в разрезе всех его структурных элементов начинается с первых дней его жизни и изначально происходит в семье, доходы которой являются практически основным финансовым источником обеспечения данного процесса. Затем этот процесс продолжается в рамках обозначенных нами образовательных этапов с использованием в качестве дополнительных источников финансового обеспечения не только бюджетных ресурсов и личных средств граждан, но в перспективе - и заработной платы как эквивалента стоимости рабочей силы, уровень которой определяется востребованностью, конкурентоспособностью и профессионализмом подготовленного социальной подсистемой специалиста. Речь идет о кардинальной перестройке действующей системы образования, переходе от экстенсивного к интенсивному типу подготовки специалистов в соответствии с потребностями системы и стратегических направлений ее развития. Для систем транзитивного типа необходимы высококвалифицированные кадры, что предъявляет к учебным заведениям всех уровней образования требования к повышению качества подготовки специалистов, жесткому контролю и оценке знаний, умений, навыков, профессионального уровня.
Результатом адресного бюджетного финансирования подсистемы образования должна являться ее модернизация, переход к подготовке высокопрофессиональных специалистов инновационного типа с высокой изобретательской и рационализаторской активностью в соответствии с потребностями экономической подсистемы.
Еще одним приоритетом бюджетного финансирования является научная подсистема как генератор принципиально новых знаний фундаментального и прикладного характера. Их последующая капитализация в экономической подсистеме обеспечит высокое приращение добавленной стоимости как главного финансового источника обеспечения расширенного воспроизводства качества жизни населения.
Приоритетность бюджетных инвестиций в человеческий капитал с целью обеспечения его воспроизводства на расширенной основе, роста в нем доли интеллектуальной составляющей для систем транзитивного типа является условием их сбалансированного и прогрессивного развития.
Еще Саймон Кузнец рассматривал стартовые позиции физического и человеческого капиталов как ограничители для развивающихся стран (цит. по: [31. С. 7]), однако при всей ценности данного научного вывода решающая роль социальной подсистемы в обеспечении расширенного воспроизводства человеческого капитала им не была обозначена.
Источником ресурсного обеспечения расширенного воспроизводства человеческого капитала с высоким удельным весом интеллектуальной составляющей в рамках образовательной и научной подсистем должен выступать, по нашему убеждению, и частный капитал. Для этого необходимо выделение субъектов и объекта управления данным процессом, разработка инструментария, законодательно-правовых основ и механизмов воздействия на частный бизнес, которые бы стимулировали инвестиции в проведение научных исследований и разработок, профессиональную подготовку и переподготовку работников.
Человеческий капитал с высокой долей интеллектуальной составляющей - именно тот внутренний источник саморазвития, который позволит обеспечить удовлетворение потребностей системы в финансовых ресурсах в объеме, необходимом для реализации ее главной функции - обеспечения достойного уровня качества жизни каждого индивида. Ее реализация должна осуществляться через призму всестороннего удовлетворения непрерывно дополняющейся и повышающейся системы потребностей каждого индивида, отдельных групп и населения в целом социально-экономической системы того или иного уровня.
С учетом влияния на состояние системы циклов экономической конъюнктуры любая социально-экономическая система должна иметь финансовый резерв, позволяющий системе в период кризиса наращивать ее внутренний потенциал, обеспечивать устойчивость и давать толчок к прогрессивному развитию.
По нашему убеждению, в качестве такого финансового резерва должны выступить резервные фонды инноваций в составе бюджетов социальноэкономических систем всех уровней.
Средства этих фондов должны использоваться на финансирование фундаментальных и прикладных научных исследований и разработок только в период экономического спада и депрессий с целью создания инновационных знаний социальной подсистемой и их последующей капитализации в экономической подсистеме. Приоритетная роль в формировании данного фонда в социально-экономической системе РФ должна быть отведена именно федеральному бюджету, поскольку только в нем в соответствии со ст. 50 Бюджетного кодекса РФ аккумулируются доходы, позволяющие покрывать его ненефтегазовый дефицит В соответствии со ст. 96.7 БК ненефтегазовый дефицит федерального бюджета представляет собой разницу между объемом доходов федерального бюджета без учета нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния и общим объемом расходов федерального бюджета в соответствующем финансовом году. . Речь идет о нефтегазовых доходах федерального бюджета В соответствии с п. 2 ст. 96.6 БК к нефтегазовым доходам федерального бюджета относятся доходы федерального бюджета от уплаты: налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (нефть, газ горючий природный из всех видов месторождений углеводородного сырья, газовый конденсат из всех видов месторождений углеводородного сырья); вывозных таможенных пошлин на нефть сырую; вывозных таможенных пошлин на газ природный; вывозных таможенных пошлин на товары, выработанные из нефти. , за счет которых формируются два стратегических фонда - Резервный фонд и Фонд национального благосостояния В соответствии с п.1 ст. 96.6 БК нефтегазовые доходы федерального бюджета используются для финансового обеспечения нефтегазового трансферта, а также для формирования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. . Однако в соответствии с положениями Бюджетного кодекса часть средств этих фондов используется для финансирования ненефтегазового дефицита федерального бюджета (обеспечения нефтегазового трансферта) в случае снижения поступления нефтегазовых доходов, софинансирования добровольных пенсионных накоплений, а также на обеспечение сбалансированности и покрытия дефицита государственного Пенсионного фонда РФ. Оставшаяся часть средств размещается на банковских депозитах и используется по решению Правительства РФ.