Некоторые авторы выделяют общедозволительный, разрешительный и дозволительнообязывающий способы, называя их типами правового регулирования. Это, на наш взгляд, не имеет под собой твердой почвы. Нельзя дозволение свести к свободе делать все, что не запрещено законом, позитивное обязывание рассматривать непременно через призму субъективного права, а персональное исключение кого-либо из-под действия общего запрета возводить в ранг самостоятельного способа общего правового регулирования.
Выбор законодателем того или иного способа зависит то того, каково взаиморасположение участников регулируемого отношения в общей системе юридически значимых отношений. При регулировании горизонтальных отношений, где стороны считаются равными, используется главным образом автономный способ регулирования, сориентированный на создание диспозитивных норм права. Такое наиболее характерно для гражданско-правовых отношений, в которых предусмотренные законом модели поведения "срабатывают" в случаях, если стороны не договорились об ином (например, ст.ст.322,363,377,394,396 ГК РФ). Но автономный способ применяется и в других отраслях права, причем чаще всего в сочетании с другими способами регулирования. Если, к примеру, обратиться к сфере уголовного судопроизводства, то законодателем при установлении общих правил поведения обвиняемого и его защитника применяется главным образом автономный способ их формирования и реализации; при определении полномочий следователя, органов дознания и суда - преимущественно приказной способ; при регламентации взаимоотношений следователя и дознавателя, органов предварительного расследования и прокуратуры - субординационный способ общего правового регулирования.
Под приемами в системе компонентов метода правового регулирования следует понимать специфические усилия регулирующей подсистемы для выражения в правовых нормах велений относительно: тех жизненных ситуаций, которые необходимы для начала реализации этих норм; субъективных прав, свобод, полномочий, обязанностей, принципов деятельности и задач; мер юридического обеспечения предусматриваемых моделей поведения; цели и субъектного состава нормы права. Постоянный или дискретный характер действия правовой нормы, абсолютная или относительная определенность той или иной структурной ее части, общий или казуальный характер гипотезы нормы, альтернативность ее санкций и т.п. - все это, по-видимому, есть не что иное, как следствие использования правотворческим органом или лицом разных приемов выражения властной воли в различных элементах норм права.
Названные выше регулировочные приемы могут касаться не только диспозиции и санкции правовых норм, но и других возможных их структурных элементов (гипотезы, указания на цель и на субъектный состав).
Наконец, роль форм в общей конструкции понятия метода правового регулирования выполняют известные правила юридической техники, применяемые регулирующей подсистемой при внешнем, документально-словесном оформлении выработанных ею норм права, при изложении их в тексте нормативного правового акта. Вопрос о соотношении нормы права, правовых предписаний и отдельных статей (параграфа, пункта, части) в тексте нормативного правового документа, о возможности объединения в одном нормативном предписании гипотез и санкций нескольких норм права, об отсылочном или бланкетном характере нормативных правовых предписаний и т.д. связан, прежде всего, как раз с данным компонентом метода общего правового регулирования.
Все такие формы носят, по существу, юридико-технический характер, по отношению к содержанию правовых норм имеют подсобное, служебное значение. Выступая в качестве специфических инструментов внешнего оформления правовых норм, они в той мере, в какой связаны непосредственно с правотворчеством, могут использоваться при изложении текста любой составной части норм права.
Конечно, в сугубо этимологическом плане "средства", "способы", "приемы" и "формы" относятся к разряду терминов, которые, строго говоря, не являются четко обособленными смысловыми единицами. Но смысл того или иного слова чаще всего связан со значением других слов, в сочетании с которыми оно употребляется. Когда смысловое значение термина привязано незримыми нитями к определенной ассоциации слов, границы между их связями и значениями как бы размыты. При использовании таких мягких, размытых структур языка надо учитывать, насколько необходимо разграничение и параллельно применение тех или иных терминов для того, чтобы точнее и полнее отразить обозначаемое явление, имеющее сложное содержание. Именно тогда отчетливее высвечивается целесообразность рассмотрения указанных выше средств, способов, форм и приемов в качестве взаимодополняющих компонентов метода общего правового регулирования, взятого в категориальном его значении.
Вся эта система средств, способов, приемов и форм находится в постоянном рабочем состоянии: правотворческий орган при регулировании тех или иных общественных отношений с учетом их особенностей берет из нее все то, что наилучшим образом подходит для достижения намеченной цели. Причем в этой системе нет средств, способов, приемов и форм, которые были бы жестко привязаны к какой-либо одной сфере регулируемых отношений, годились бы в одной и были бы противопоказаны в другой из этих сфер. С этой точки зрения надо считать оправданным утверждение о том, что существует единый метод общего правового регулирования для всех отраслей права, который обусловливается единством его предмета1.
В то же время для каждой отрасли права наиболее характерен определенный "набор" средств, способов, приемов и форм, специфическое их сочетание, детерминированное особенностями упорядочиваемых отношений в данной сфере жизни. Подобно тому, как цветочник из некоторого количества разных цветов может составить нужное ему число разных букетов путем различных сочетаний, регулирующая подсистема из общей системы юридических средств, способов, приемов и форм формирует методы регулирования, отражающие своеобразие общественных отношений по тем или иным их сферам. В этом плане справедливо говорить об отраслевых методах общего правового регулирования2, а тем более о методах, типичных для той или иной отрасли права3.
Поэтому выражения "единый метод" и "отраслевой метод" правового регулирования отнюдь не исключают друг друга, поскольку первое из них обозначает всю систему юридических средств, способов, приемов и форм, имеющихся в распоряжении правотворческого органа или лица для воздействия на общественные отношения в целом, а второе - тот специфический набор из этой системы, который типичен для той или иной сферы общественных отношений и норм соответствующей ей отрасли права.
В понятийном аппарате теории государства и права за последние десятилетия нередко встречается такое выражение, как "механизм правового регулирования". Его смысл усматривается преимущественно в том, чтобы “собрать вместе все явления правовой действительности и представить их в "работающем", взаимодействующем, системно-динамичном виде, высвечивая те специфические функции, которые выполняются каждым из них в общей системе"1. Намерение привлекательное, но для его осуществления более подходящим является, пожалуй, понятие "правовые средства", нежели механизм правового регулирования.
В литературе наметились сразу же разные подходы к понятию механизма правового регулирования. Одни авторы сводят его к системе правотворческих, диспозиционных и обеспечительных правоотношений2; другие усматривают в нем способы воздействия на общественные отношения как активную сторону и способы реализации норм права как результативную сторону3; третьи - всю "совокупность взятых в единстве правовых средств, которые оказывают влияние на общественные отношения"4 и т.д. В каждом из таких подходов содержится, несомненно, рациональное зерно, однако представляется более оптимальным несколько другое видение проблемы.
Будучи разновидностью властной деятельности, правовое регулирование в действительности не охватывает значительной части тех юридически значимых средств, которые, так или иначе, фигурируют в указанных выше суждениях о его механизме. Оно способно аккумулировать только властные, управленческие акты регулирующей подсистемы. Что же касается "результативных пластов" социальной реальности, связанных с саморегуляцией со стороны другой, регулируемой подсистемы, то им властно-управленческая природа не присуща. Хотя правовое регулирование и саморегуляция стыкуются между собой, тем не менее, это - разные явления. Нельзя вопреки элементарным правилам мышления, с одной стороны, различать нормативное (общее) регулирование, индивидуальное регулирование и саморегулирование, с другой - утверждать, будто саморегуляция и индивидуальное правовое регулирование порою совпадают5. Правовое регулирование и саморегуляция имеют существенно отличающиеся друг от друга механизмы, объединение которых возможно разве лишь на уровне более крупной системы, включающей их в качестве двух взаимозависимых подсистем.
Помимо того, правовое регулирование, как мы видели выше, состоит из двух эшелонов. Один из них, именуемый общим правовым регулированием, олицетворяет правотворчество, другой - индивидуальное правовое регулирование. Если правотворчеству свойственен собственный, автономный и вполне целостный механизм, то механизм индивидуально-правового регулирования подчинен интересам правореализации, составляет один из крупных блоков ее механизма в целом.
При таких обстоятельствах более оправдано, надо полагать, конструирование понятий "механизм общего правового регулирования" и "механизм правореализации", включающий и индивидуальное правовое регулирование. Это не только обеспечивает более четко сориентированное видение структурных особенностей правотворческой и правореализационной деятельности, но и повышает системность, глубину и логичность проводимого исследования.
Поскольку слагаемые индивидуально-правового регулирования входят в общий механизм правореализации и подлежат анализу при освещении последней, ограничимся здесь рассмотрением механизма общего правового регулирования.
Под этим механизмом следует понимать систему юридически значимых рычагов (средств), через и при помощи которых осуществляется правотворчество в обществе. Этот механизм раскрывает содержание правотворческой работы в целом. В нем надо выделить несколько относительно самостоятельных блоков.
Первый блок состоит из рычагов, назначение которых - установление компетенции правотворческих органов, разграничение их полномочий в данной сфере властной деятельности, обеспечение субординации принимаемых ими нормативных правовых актов. Применительно к федеральным органам государственной власти, субъектам федерации и местному самоуправлению такие рычаги находят свое юридическое выражение в соответствующем конституционном законодательстве, как это сделано, например, в ст. ст.72-76,130-132 Конституции РФ. В части остальных элементов регулирующей подсистемы - в законах или положениях о тех органах, которые могут издавать нормативные правовые акты.
Во втором блоке сосредоточены рычаги, используемые при выявлении нуждающихся в регулятивном правовом воздействии общественных отношений, их фактического состояния и объективных тенденций, при выборе наиболее эффективных юридических средств, способов, форм и приемов такого воздействия и при "запуске" правотворческого механизма. В этом блоке особое место занимают:
законодательная инициатива в порядке ст.104 Конституции РФ и соответствующих статей конституций (уставов) субъектов федерации;
планирование правотворческой работы, осуществляемое с учетом объективных потребностей в тех или иных нормативных правовых актах, законодательной инициативы уполномоченных на то органов и лиц, поручений вышестоящих структур, а также статистических, социологических и иных аналитических материалов, общественного мнения и т.д.;
создание комиссий, рабочих групп или иных подобных образований и дача им правотворческого задания.
Третий блок слагается из рычагов, используемых при подготовке, обсуждении и принятии проектов нормативных правовых актов. Здесь наиболее значимы:
деятельность постоянно действующих или периодически создаваемых комиссий (групп) по разработке непосредственно самих проектов законов и подзаконных актов нормативного характера;
организация тщательного обсуждения этих проектов и принятие их в точном соответствии с установленным порядком (например, ст.ст.105-107 Конституции РФ), четко обозначив в них вводимые правила поведения, условия их действия, юридические средства обеспечения и остальные слагаемые нормативного правового акта;
всенародное обсуждение и референдумы, проводимые согласно ст.3,84 Конституции РФ и федерального конституционного закона.
Следующий блок в механизме общего правового регулирования объединяет рычаги, необходимые при введении в действие нормативных правовых актов, при их регистрации, отмене, изменении или приостановлении, при контроле правотворческим органом за действием собственных, принятых им актов, при внесении в эти акты требуемых коррективов и при их систематизации. В этом блоке заслуживают пристального внимания:
регистрация в органах юстиции нормативных правовых актов, издаваемых министерствами и другими ведомствами исполнительной ветви власти, а также учредительных документов юридических лиц, в которых принимаются локальные нормы права;
своевременное доведение нормативных правовых актов до адресатов путем официального опубликования в соответствующих изданиях или иным легитимным способом, если допускается их неопубликование (ст.15 Конституции РФ);
надлежащее обеспечение заинтересованных органов и лиц официальными текстами введенных в действие нормативных правовых актов;
правильное определение временных, пространственных и субъектных пределов действия каждого из таких актов;
приостановление действия или отмена нормативного правового акта при наличии к тому оснований, в том числе в порядке, предусмотренном ст.85 Конституции РФ;
обеспечение четкой системы устранения коллизий, возможных между теми или иными нормативными правовыми актами или содержащихся в них отдельными предписаниями;
внесение в действующие нормативные правовые акты необходимых корректив;
работа по систематизации нормативно-правового массива, включая кодификацию и составление свода законов.
Наконец, последний блок в механизме общего правового регулирования, где сосредоточены средства по надзору и контролю за правотворческой деятельностью, по обобщению обычаев делового оборота, приобретающих в ряде случаев юридическую силу (ст.ст.5, 848 ГК РФ), и по устранению противоречий в подзаконных нормативных правовых актах в судебном порядке (ст.85 Конституции РФ).
Все эти средства, отраженные в блоках механизма общего правового регулирования, в достаточной мере освещены в литературе по конституционному, административному, муниципальному и гражданско-процессуальному праву. Необходимости в подробном рассмотрении их в проблемах теории государства и права нет.
Ограничимся констатацией того бесспорного факта, что только в своем единстве эти блоки раскрывают цельную картину механизма общего правового регулирования в системно-динамическом виде, охватывая определенный цикл его функционирования. Вместе с тем они отражают основные участки правотворческой деятельности, которые в юридической литературе обычно именуются ее стадиями.
В деятельностном срезе этот механизм представляет собой сложную систему юридически значимых действий преимущественно организующего порядка, олицетворяющих отмеченные выше его рычаги" и "блоки". Эти действия неразрывно связаны с соответствующими правотворческими отношениями, подключенными непосредственно в общее правовое регулирование1, и в единстве с ними раскрывают процесс правотворчества, организационную технологию создания и совершенствования нормативно-правового массива страны.
Весь этот процесс обусловливается реальными условиями жизни общества, происходит под постоянным воздействием объективных и субъективных социальных факторов. С данной точки зрения он сам выступает как завершающая и конститутивная стадия правообразования, охватывающего все звенья формирования права, начиная с возникновения объективной общественной потребности в правовом регулировании соответствующих отношений, продолжая превращением такой потребности в политико-юридические интересы и официальную волю и кончая введением в действие необходимого нормативного правового акта и своевременным внесением в этот акт требуемых корректив2.