Для правоведения данная проблема имеет первостепенное значение. Он неоднократно привлекал к себе внимание специалистов, однако продолжает оставаться недостаточно исследованным.
Определение пределов правового регулирования касается главным образом правотворчества, ибо именно в этой области необходимо установить, в какой мере возможно и целесообразно вмешательство в те или иные общественные отношения. Поэтому речь, по существу, идет о пределах не любого, а общего правового регулирования.
Прежде всего, отметим, что в отечественной юридической литературе еще не сложилось единое понимание пределов общего правового регулирования. Порою используются как синонимы такие термины, как объем и глубина правового регулирования, его пределы и творческие возможности3, что затрудняет придание рассматриваемому понятию категориального статуса.
На наш взгляд, под пределами общего правового регулирования следовало бы подразумевать границы юридического вмешательства в актуальные общественные (жизненные) отношения, обусловленные определенными факторам объективного и субъективного характера. Осмысление пределов общего правового регулирования предполагает анализ, по крайней мере, двоякого рода взаимосвязанных обстоятельств: во-первых, тех факторов, от которых зависят границы данной деятельности; во-вторых, меры возможности права изменять, совершенствовать или даже формировать те или иные общественные отношения.
Факторы, которыми обусловливаются пределы общего правового регулирования, многочисленны и разнообразны. Одни из них заложены в предмете данной деятельности (т.е. в упорядочиваемых отношениях), другие связаны со свойствами самого права, третьи отражают некоторые его закономерности, четвертые касаются воли и усмотрения регулирующей подсистемы.
В роли фактора, влияющего на эти пределы, выступает, прежде всего, соотношение, с одной стороны, объективного, закономерного, с другой - субъективного, волевого в тех общественных отношениях, на которые оказывается властное воздействие. Поскольку в разных сферах жизнедеятельности людей это соотношение различно, а право может направлять лишь волевое поведение, постольку неодинаковы и пределы общего правового регулирования тех или иных видов общественных отношений. "Очевидно, - справедливо подчеркивает Ю.Г. Ткаченко, - что наименьшие возможности у правового регулирования в сфере способа производства, но они возрастают уже в социальной сфере. Однако и здесь их роль обратно пропорциональна удельному весу тех объективных закономерностей, которыми определяется развитие экономической жизни. Возможности правового регулирования резко возрастают в политической и духовной сферах, но здесь сложность обеспечения эффективности такого регулирования также возрастает"1.
Такой подход обусловлен тем соотношением закономерного и волевого в различных сферах общественных отношений, о котором уже говорилось выше. Тем не менее, еще раз подчеркнем принципиальную неприемлемость взгляда, будто роль права в экономических отношениях незначительна (В.П. Шкредов, Д.А. Керимов и др.). Наоборот, во всем цивилизованном мире на протяжении веков право все больше используется для организации в первую очередь экономических отношений, но, естественно, в той мере, в какой им присущ волевой, субъективный момент.
Значит, первый фактор, от которого зависят пределы правового регулирования, заложен в его собственном предмете. Он свидетельствует о том, что в принципе такое регулирование может распространяться на все виды общественных отношений в онтологическом срезе и что потенциально его пределы возрастают по мере изменения в тех или иных сферах жизни соотношения объективного и волевого в пользу последнего. Но этот фактор - не единственный, параллельно с ним действуют другие, существенно корректирующие пределы правового регулирования.
В самом же предмете правового регулирования отыскивается и второй из рассматриваемых факторов, суть которого состоит в том, что даже при наличии волевого момента то или иное общественное отношение может подвергаться регулирующему влиянию права только при наличии в нем объективной возможности выбора вариантов поведения. Когда нет такой возможности, нельзя "программировать" поведение участников общественного отношения, и нормативное упорядочение последнего становится бессмысленным. М.Ф. Орзих обоснованно отмечает, что "сфера регулирующего воздействия права ограничивается нормативно-обозначенными вариантами поведения личности в каждой данной типовой ситуации" и "чем шире диапазон этих вариантов, тем содержательнее правовая свобода личности, тем больше раздвигаются границы сферы праворегулирующего воздействия"1.
Одновариантные жизненные отношения встречаются нередко. Скажем, для преодоления усталости надо отдохнуть, для утоления голода - поесть, для осведомленности - иметь информацию, для создания семьи - вступать в брак и т.п. Нельзя путем правового регулирования добиваться каких-то иных вариантов поведения в подобных жизненных отношениях.
Третий фактор, от которого зависят пределы общего правового регулирования, - заинтересованность регулирующей подсистемы и целесообразность юридического воздействия на те или иные отношения. Он связан не только с объективными тенденциями самого предмета регулирования, но и потребностями определенных слоев населения или общества в целом. Учитывая эти обстоятельства, регулирующая подсистема в каждом случае определяет, является ли необходимым и целесообразным правовое регулирование интересующих его жизненных отношений. Государство "далеко не всегда считает необходимым использовать весь потенциал предельности правового воздействия, оставляя вне опосредствования правовой формой отношения, объективно поддающиеся такому опосредствованию"2.
Исторический опыт предостерегает от нежелательных крайностей - как от "зарегулированности", избыточности всевозможных нормативов, так от недостатка властных предписаний. Для каждого этапа развития общества объективно существует некий регуляционный оптимум норм права3, и он не может не учитываться при установлении пределов общего правового регулирования.
К сожалению, в России такой оптимум ждет своей очереди. Хорошо известны, с одной стороны, стремление поголовно охватить правовым регулированием как можно более широкий круг отношений, с другой - фактическая не упорядоченность многих жизненных отношений, нуждающихся в правовом воздействии. Первая крайность наблюдалась не только в годы советской власти с тоталитарным режимом, она присуща и для некоторых современных государственных структур (например, Министерство по налогам и сборам, Федеральная комиссия по ценным бумагам), наплодивших огромные объемы всевозможных инструкций. Вторая крайность ощущается ныне в экономической сфере, где под лозунгом "не допустить государственного вмешательства в экономику" многие тормозят правовое регулирование экономических отношений, невольно нанося им урон.
Следующий фактор отражает внутренние закономерности самого права, потенциальные возможности его собственных содержательных свойств. Нормативность права, его формальная определенность, системность и обеспеченность мерами юридического принуждения или поощрения, так или иначе, сказываются на предельности общего правового регулирования. Установление точных масштабов программируемого поведения, определение границ вариабельности этого поведения и ответственности за избранный субъектом права вариант, стимулирование волеизъявления в заданном направлении служат своеобразными индикаторами возможностей регулятивного юридического воздействия на общественные отношения1. Тщательное изучение этого фактора и подготовка соображений по оптимизации его учета в правотворческой деятельности - одна из первоочередных задач теории государства и права.
На пределах правового регулирования сказывается и такой немаловажный фактор, как распределение предметов ведения между участниками регулирующей подсистемы. В любом государстве - это соотношение предметов ведения между Центром и местными властями, а там, где функционирует муниципальное самоуправление, - и предмета его ведения. В федеративном государстве, где разграничены предметы ведения федерации и ее субъектов (ст.ст.71-73 Конституции РФ), пределы правового регулирования привязаны и к этому разграничению. Здесь никто не может выйти за пределы своего ведения. Субъекты федерации не должны вторгаться в регулирование отношений, отнесенных к исключительному ведению Центра, а равно принимать свои нормативные правовые акты по предметам совместного ведения, пока нет соответствующего федерального закона. А федеральный центр не вправе вторгаться в регулирование отношений, которые находятся в ведении субъектов федерации.
Наконец, на пределы правового регулирования неизбежно влияет еще один важный фактор - возможности "разумной человеческой деятельности", психические способности человека к сознательному восприятию правовых предписаний2 и их осуществлению. Этот фактор указывает на личностный аспект проблемы, предполагая должный учет не только воли, но и остальных личностных свойств человека как участника упорядочиваемых при помощи права общественных отношений. Избыточность, скажем, дорожных знаков на улицах некоторых населенных пунктов или на трассах не улучшает, а нередко, напротив, ухудшает организацию движения, негативно сказывается на поведении его участников.
Все перечисленные выше факторы тесно взаимосвязаны между собой, только в своей совокупности они позволяют уяснить по-настоящему пределы общего правового регулирования. Причем надо учесть, что одни общественные отношения существуют независимо от позиции регулирующей подсистемы, только их русла могут меняться под регулятивным воздействием права, а другие - могут формироваться благодаря правовому регулированию.
Отношения материального производства и воспроизводства человеческой жизни на Земле, которые выше были отнесены к первичным, не могут порождаться правом. Последнее оказывает на них определенное воздействие с тем, чтобы лучше организовать, совершенствовать и развивать их в заданном направлении. Здесь совершенно прав Д.А. Керимов, подчеркивая, что каким бы высоким авторитетом, мощной идеологической силой право ни обладало, какими бы строгими ни были принципы его общеобязательности, оно не может создавать новые общественные отношения1.
Но положение серьезно меняется, если взять общественные отношения второго, управленческого порядка. В данной подсистеме наряду с отношениями, существование которых не зависит от законодателя, можно найти и такие, которые не могут возникнуть без его воли. Многие охранительные отношения между государством и лицом, виновным в совершении правонарушения, не появлялись бы, если они не предусматривались бы в нормах права, запрещающих то или иное поведение под угрозой юридической ответственности. Значительная часть процессуальных отношений функционирует именно потому, что они предписаны законом для упорядочения самой управленческой или судебной деятельности. Конечно, формирование таких отношений не происходит по произвольному усмотрению регулирующей подсистемы, оно тоже обусловлено объективными потребностями. Но нельзя смешивать обеспечительные или процессуально процедурные отношения с теми факторами, которые свидетельствуют об их необходимости. Законодатель не создает этих объективных факторов, он учитывает их при формировании указанных отношений при помощи норм права.
Пределы общего правового регулирования не могут быть даны раз и навсегда. Они в достаточной степени динамичны, поскольку сами грани между возможным и невозможным, требуемым и нетребуемым обусловлены конкретно-исторической ситуацией и подвижны. В обществе всегда происходит весьма сложный процесс корректирования этих пределов, осуществляемый в соответствии с достигнутым уровнем знаний, конкретными задачами на том или ином историческом этапе. Одни общественные отношения, служившие предметом правового регулирования в определенные периоды развития, оказываются за пределами такой регуляции. Другие, наоборот, вовлекаются в эти пределы, начинают подвергаться все более интенсивному регулятивному воздействию.
В принципе это - закономерный процесс, связанный с совершенствованием как самого правового регулирования, так и его предмета и пределов. Определенное влияние на этот процесс оказывает также наука, оснащая его более действенным инструментарием в виде приращенных и обновленных знаний и тем самым способствуя более оптимальному и рациональному использованию всех известных земной цивилизации средств освоения государственно-правовой действительности.
Проблема метода общего правового в юридической науке относится к разряду наиболее дискуссионных. Она рассматривается в работах С.С. Алексеева, А. М. Витченко, В.Д. Сорокина, Л.С. Явича, В.Ф. Яковлева и некоторых других авторов. Решение этой проблемы во многом осложняется, на наш взгляд, по крайней мере, двумя обстоятельствами.
Во-первых, неоправданно широким пониманием правового регулирования, при котором под ним подразумевается, как уже говорилось выше, воздействие всеми юридическими средствами в совокупности на сознание и поведение участников жизненных отношений и результаты такого воздействия. Среди методов такого "регулирования" оказываются, естественно, любые способы, приемы и формы идеологического, регулятивного и исполнительно-организационного воздействия на людей, на сообразование ими своего поведения с различными правовыми установками. Тем самым вопрос, по существу, переносится в сферы методов любого юридического воздействия и саморегуляции в совокупности.
Во-вторых, невыраженностью стремления рассматривать данное понятие в качестве одного из узловых в проблематике правового регулирования, придать ему сугубо категориальное значение. Трудно объяснить чем-либо другим подход, при котором в один с ним ряд ставятся явления1, относящиеся к нему фактически как часть к целому.
При том взгляде на общее правовое регулирование, который излагался нами в предыдущих главах данной работы, необходимо четко отличать его метод от всего того, что связано с другими, нерегулятивными разновидностями юридического воздействия и с реализацией норм действующего права, включая сюда индивидуальное правовое регулирование и саморегуляцию. Здесь ограничимся рассмотрением метода именно общего правового регулирования как специфической правотворческой деятельности по упорядочению общественных отношений путем создания правовых норм и их юридических источников, принятия нормативных правовых решений.
Известно мнение, что под таким методом надо понимать "способ воздействия", складывающийся из совокупности приемов юридического опосредствования общественных отношений, что основными его элементами служат: характер общего юридического положения участников этих отношений; характер оснований возникновения, изменения и прекращения правоотношений; характер способов формирования содержания прав и обязанностей субъектов и характер юридических мер воздействия, а равно способов, оснований и процедуры применения санкций1. При таком подходе метод общего правового регулирования означает систему применяемых законодателем специфических приемов, отражающихся на определении правового статуса субъектов права, на формировании различных структурных элементов правовых норм и на установлении порядка реализации их санкций.
Существует также взгляд, по которому метод правового регулирования состоит из способов, типов и других средств воздействия, причем эти способы выражаются в дозволении, позитивном обязывании и запретах, типы - в том или ином их сочетании2.
Несколько отличается от этого позиция, при которой "метод правового регулирования - это специфическая совокупность юридических средств воздействия на определенный вид общественных отношений", что его компонентами являются: порядок установления прав и юридических обязанностей; степень определенности предоставленных прав и автономных действий их обладателей, подбор юридических факторов, влекущих правоотношения; характер взаимоположения сторон в правоотношениях; пути и средства обеспечения субъективных прав3. При такой позиции метод общего правового регулирования выступает как система применяемых правотворческим органом средств воздействия на общественные отношения, но при этом оставляются в стороне правовой статус, средства обеспечения исполнения юридических обязанностей, меры принуждения превентивного характера, процедура индивидуального правового регулирования и другие подобные явления, частично включенные в указанную систему.
Нередко метод общего правового регулирования рассматривается в качестве совокупности специфических приемов, способов и средств, используемых законодателем для опосредствования упорядочиваемых им общественных отношений. Однако не конкретизируется, чем же отличаются друг от друга эти приемы, способы и средства. Кроме того, наблюдаются заметные разногласия в определении их перечня. Если одни авторы объединяют все такие средства, способы и приемы в три первичных компонента - в дозволение, предписание и запрет, имеющих "совокупное проявление с преобладанием какого-либо одного элемента"4, то другие находят, по крайней мере, пять таких компонентов, а именно: метод запретов, метод субординации, или властного приказа, диспозитивный метод, договорно-поощрительный метод и метод рекомендаций5. Такой подход к методу общего правового регулирования, по-видимому, тоже не может считаться удовлетворительным.
Представляется, что метод общего правового регулирования является сложным системным образованием, складывающимся из ряда разноплановых, но тесно взаимосвязанных компонентов. Под ним вернее подразумевать систему специфических средств, способов, приемов и форм выражения властной воли в различных структурных элементах правовых норм, используемых при регулятивном воздействии на организуемые отношения в зависимости от их сферы, рода, вида и иных особенностей. Эта система функционирует и при определении тех жизненных ситуаций, благодаря которым та или иная правовая норма начинает реализоваться, и при установлении обязательных масштабов поведения участников организуемых общественных отношений, и при обозначении мер юридического обеспечения программируемых моделей поведения, и при описании субъектного состава упорядочиваемого отношения, и при фиксации цели создаваемой нормы права. Она отражается также на всех тех юридических категориях, которые выводятся непосредственно из самих правовых норм, служат своеобразными их производными (субъективных прав, юридических свобод, юридических обязанностей, полномочий и т.д.).
Рассмотрим, что представляют собой средства, способы, приемы и формы, которые в своем системном единстве образуют метод общего правового регулирования.
В роли средств в указанной системе могут выступать дозволение, позитивное обязывание, уполномочивание, запрет, ограничение, закрепление определенных отношений (скажем, статуса, цели и принципов деятельности), рекомендация, поощрение, предоставление льгот и государственное принуждение. Эти средства используются регулирующей подсистемой при формировании и гипотез, и диспозиций, и санкций, и других возможных структурных частей создаваемых правовых норм. Хотя они частично перекрывают друг друга, тем не менее, каждое из них сохраняет необходимое качественное своеобразие. Уполномочивание, например, синтезирует дозволение и позитивное обязывание, но в результате этого синтеза появляется нечто новое - превращение модели поведения участника регулируемого отношения в возможно-должное. Запрет связан с обязыванием, однако через вытеснение указываемого в норме права жизненного отношения. Рекомендация перекликается с дозволением и позитивным обязыванием, но при помощи ее "соответствующим субъектам обеспечиваются возможности, более широкие по сравнению с чистым предписанием и более целенаправленные по сравнению с чистым дозволением"1. Ограничение близко к запрету, однако оно рассчитано не на полное вытеснение того или иного общественного отношения, а на удержание его в жестко ограничиваемых рамках. Льготы идут в одном ряду с поощрением, но предоставляются по иным основаниям. Закрепляются отношения, в рамках которых нет необходимости дозволять, обязывать, уполномочивать, запрещать, ограничивать, поощрять и т.д. Это - постоянные отношения, сложившиеся естественноисторическим образом или определяющие юридическое положение субъекта права. В ныне действующем российском законодательстве закреплены естественные права и свободы людей (ст.ст.17-29 Конституции РФ), статус и организационно-правовые формы юридических лиц (ст.ст.48-50,66,113 ГК РФ) и др.
Попутно подчеркнем, что средства из метода правового регулирования не следует отождествлять с теми "юридическими средствами" в целом, о которых говорилось выше при рассмотрении предмета и содержания теории государства и права. В таком общем виде эти юридические средства олицетворяют все явления государственно-правовой действительности, рассматриваемые под определенным углом зрения, тогда как средства из метода общего правового регулирования связаны только с правотворчеством.
В отличие от указанных средств способы в рассматриваемой системе, как слагаемые метода общего правового регулирования, имеют другое назначение. Они призваны дать правотворческому органу (лицу) возможность полнее и четче оттенить в диспозициях норм права особенности связей участников упорядочиваемых отношений. Ими в нормативном порядке определяются юридически значимые моменты положения таких участников, сообщая им автономный, приказной или субординационный характер. Соответственно можно говорить об автономном, приказном (именуемом подчас авторитарным) и субординационном способах правового регулирования.