Статья: Факторы финансовой несбалансированности обязательной системы пенсионного страхования: анализ российской практики

Регрессия при уплате страховых взносов создала парадокс в российский пенсионной системе: рост размера оплаты труда работников не увеличивал, а сокращал объем доходов ПФР, что объясняется целым рядом причин. Это «серые» схемы выплат заработной платы, сокращение численности занятых, кризисные условия функционирования российской экономики, стремление бизнеса к минимизации суммы уплаты налогов, уменьшение численности населения и занятых в экономике с сохранением этой тенденции в перспективе, а также относительно небольшая часть работников, чуть более 15%, в отношении которых использовалась регрессивная шкала отчислений в пенсионный фонд [4]. При этом ориентация на данные государственной статистики по заработной плате в разрезе отраслей для расчета поступлений в пенсионный фонд не дают реальной картины, так как многие работают не полную ставку, т.е., например, указанная заработная плата в 100 тыс. руб. на практике может составлять 50 тыс. руб. и, следовательно, регрессионная шкала не будет к ней применяться.

Следует также отметить тот факт, что разработчики регрессионного подхода при уплате взносов не учли не только его краткосрочное негативное влияние на вывод зарплат из тени, но и не рассматривали в принципе долгосрочные последствия для баланса расходов и доходов ПФР. Искусственное занижение размеров оплаты труда работников для «экономии» ЕСН фактически формирует для государства необходимость в будущем предусмотреть меры по поддержке бедных пенсионеров (т.е. дополнительные объемы трансфертов в солидарную систему), которые не смогли накопить на нормальную пенсию из-за оптимизации уплаты ЕСН посредством применения регрессии к высоким заработкам. При этом обязательства по выплатам пенсий, наоборот, росли в силу необходимости индексации последних на уровень инфляции.

Таблица 2/ Table 2 Некоторые показатели применения специальных налоговых режимов в 2017-2018 гг. /

Some indicators of special tax regimes applied in 2017-2018

Источник /Source: Аналитический обзор «Роль малого предпринимательства в экономике» / Analytical review “The role of small business in the economy”.

Деление пенсий на базовую и страховую, введение регрессивной шкалы уплаты ЕСН в зависимости от размера заработной платы, снижение тарифа ЕСН на 8% и перенаправление 6% тарифа на формирование накопительной пенсии уже к 2007 г. увеличили зависимость бюджета ПФР от федерального бюджета: доля поступлений из федерального бюджета в общем бюджете ПФР превысила 50% [5].

Рассмотрим практику снижения тарифов по уплате страховых взносов при введении особых режимов уплаты налогов и по отдельным видам экономической деятельности. По имеющимся в открытом доступе данным аналитических материалов ФНС России только за промежуток 2014-2018 гг. количество налогоплательщиков, работающих в режиме УСН, увеличилось на 29%, причем значительный рост пришелся на 2017 и 2018 гг. (106,3 и 106,1% соответственно). Это объясняется несколькими факторами:

низкой (по сравнению с общим налоговым режимом) налоговой ставкой (15 либо 6% в зависимости от выбранного объекта налогообложения);

возможностью ведения бухгалтерского учета в упрощенном порядке;

отменой уплаты налога на прибыль организаций, НДС и налога на имущество организаций или физических лиц (в отношении имущества, не имеющего кадастровой стоимости).

Кроме того, эти налоговые режимы позволяют снижать нагрузку по уплате страховых взносов во внебюджетные фонды. Таким образом, введение особых налоговых режимов создает еще более благоприятные условия для разрушения страховых принципов действующей системы обязательного социального обеспечения, поскольку утрачивается взаимосвязь между размерами оплаты труда и отчислений в ПФР.

Таблица 3/ Table 3 Начисление и поступление платежей по налогам на совокупный доход по упрощенным видам налогового режима (по состоянию на 01.01.2019, в тыс. руб.) / Accrual and receipt of payments for taxes on total income for simplified tax regimes (as of 01.01.2019, thousand roubles)

Источник/Source: Уточненный отчет по форме № 1-НМ по состоянию на 01.01.2019, сводный в целом по Российской Федерации / Report adjusted by form No. 1-NM as of 01.01.2019, consolidated for the Russian Federation.

По сведениям ФНС7, на начало 2019 г. в экономике Российской Федерации из 8,1 млн субъектов экономической деятельности (организации и индивидуальные предприниматели) 5,7 млн применяло специальные налоговые режимы. Доля налогоплательщиков, применяющих специальные налоговые режимы, среди общего количества налогоплательщиков по итогам 2018 г. составила 71% (в 2014 г. составляла 59%). Доля налогоплательщиков, работающих на общем налоговом режиме, снизилась с 41 до 29%. При этом необходимо также отметить, что специальные налоговые режимы, позволяют не только сокращать налоговую нагрузку, но и (как в случае с регрессией) создавать предпосылки для оплаты труда в «черную», т.е. без уплаты вообще каких-либо платежей в систему ПФР.

Если рассчитать возможные поступления в ПФР от организаций, использующих упрощенную форму и выбравших в качестве объекта налогообложения доходы, то получается гигантский разрыв (табл. 2, 3).

Так, при ставке в 22% размер отчислений таких организаций от фонда оплаты труда в ПФР должен был бы составить в 2018 г. 199,46 млрд руб., а по факту отчисления составили всего 3,4 млрд руб. (см. табл. 3) от всех видов упрощенного налогообложения. Дефицит социальных отчислений по группе работников, занятых в организациях с льготным налоговым режимом, составляет более 200 млрд руб. в год. По ряду позиций, подлежащих налогообложению на совокупный доход по упрощенным видам налогового режима, представленным в табл. 4, вообще не было поступлений.

Таким образом, мы видим, что дефицит ПФР в первую очередь связан с налоговым регулированием, а затем обусловлен влиянием демографических факторов. По сравнению с 2014 г. численность занятых в организациях и у индивидуальных предпринимателей, применяющих УСН, в 2018 г. составила 12,5 млн человек, т.е. увеличилась на 450 тыс. человек (на 3,7%). А общий удельный вес таких работников в общей численности работающего населения составил около 19%. Иными словами, за 4 года доля «нормальных» плательщиков социальных взносов (занятые на предприятиях с обычным налоговым режимом) сократилась на 450 тыс. человек. Это куда большие потери, чем связанные со смертностью и рождаемостью.

Роль малого предпринимательства в экономике. Аналитический обзор.

Система оптимизации налогообложения и страховых отчислений не только сокращает потенциальные поступления в систему социального обеспечения, но и формирует стратегическую проблему -- появления в долгосрочном периоде большой группы граждан, которые не смогут доказать свой трудовой стаж и право на получение страховой пенсии, поскольку за них не уплачивались налоги, а значит, они будут обречены на бедность. Также возникнет категория граждан, за которых уплачивались минимальные отчисления в ПФР, а значит, они будут получать минимальную пенсию. В связи с этим в будущем государству придется отвлекать значительный объем средств из федерального и региональных бюджетов на социальные пособия по бедности [6].

Специфика налогового подхода, предусматривающего различного рода преференции по уплате страховых взносов в ПФР, в отличие от других факторов экономического, социального характера, создает дисбалансы для бюджета ПФР в текущем периоде, а для консолидированного бюджета в периоде будущем (табл. 4).

Не меньше проблем, как видно из данных табл. 4, создают налоговые льготы, которые предоставляются по уплате страховых взносов во внебюджетные фонды отдельным видам экономической деятельности. Наибольшие преференции имеют информационная отрасль и финансовая деятельность. А самая высокая нагрузка на промышленное и обрабатывающее производства. Общий объем недополученных доходов ПФР в год из-за разницы в процентах уплачиваемых отчислений по всем видам экономической деятельности составлял в 2017 г. 378,7 млрд руб. Общий итог налоговых трансформаций вокруг ставок страховых взносов приводит к дефициту доходов ПФР в более чем 578,7 млрд руб.

При этом следует отметить, что ситуация в этой сфере практически не меняется. Так, с 2019 г. стало действовать новое законодательство в сфере занятости населения Федеральный закон от 27.11.2018 № 422-ФЗ «О проведении эксперимента по установлению специального налогового режима «Налог на профессиональный доход» в городе федерального значения Москве, в Московской и Калужской областях, а также в Республике Татарстан (Татарстан)».. Однако самозанятые граждане не отчисляют в обязательную страховую систему взносы (хотя и имеют такую возможность), что лишает их права на получение государственной страховой пенсии. По предварительным данным ФНС на начало августа 2019 г. их численность составила 162 тыс. человек. Это те граждане, которые не будут иметь оснований рассчитывать на страховую пенсию, если их страховой стаж (период уплаты страховых взносов в ПФР) не будет составлять как минимум 18 лет.

Таблица 4/ Table 4 Сводные данные о составе затрат организаций на рабочую силу по обследованным видам экономической деятельности за 2017 г. / Summary on the composition of organizations' labour costs by the studied types of economic activity in 2017

Источник/Source: разработано и составлено авторами на основе данных Росстата / developed and compiled by the authors based on Rosstat data.

В табл. 5 приведены расчеты по общим совокупным потерям в год от применения всех видов снижения тарифной ставки уплаты страховых взносов в ПФР на обязательное социальное страхование.

Механизм индексации пенсий

Вторым по значимости фактором финансовой разбалансированности Пенсионного фонда является введение системы актуализации пенсий за счет механизма индексации.

В 2010 г. в целях повышения размеров пенсионного обеспечения для отдельной категории пенсионеров была проведена валоризация пенсий, которые сформировались в советский период и в период до 2002 г. Индексация не была связана ни с ростом зарплат, ни с ростом поступлений в ПФР. Это резко увеличило расходы ПФР (средний размер трудовой пенсии в 2010 г. повысился до 170,2% прожиточного минимума пенсионера). А в 2009 г. это соотношение составляло, по данным Росстата, 1,3 раза О состоянии пенсионного обеспечения и уровня жизни пенсионеров.

В целом принципы индексации пенсий в Российской Федерации не связаны со страховыми подходами. По рекомендациям МОТ основной критерий эффективности обязательной пенсионной системы является коэффициент замещения утраченного заработка, который должен достигать 40% [7]. В классических западных моделях обязательного пенсионного страхования индексация пенсий направлена на поддержание данного коэффициента для тех пенсионеров, которые покинули рынок труда давно. Но индексация пенсий осуществляется строго пропорционально темпам роста заработной платы. Следовательно, индексация пенсий проводится только при условии роста зарплат. Так решается вопрос балансирования доходов и расходов пенсионной системы. На сколько возросли доходы, настолько возможно увеличить расходы.

Таблица 5/ Table 5 Результаты налоговых изменений в 2003-2018 гг. (расчеты произведены в параметрах статистики и бюджета за указанный период) / Results of tax changes in 2003-2018 (calculations were made in the statistics and budget parameters for the specified period)