Статья: Факторы финансовой несбалансированности обязательной системы пенсионного страхования: анализ российской практики

Финансовый университет

Факторы финансовой несбалансированности обязательной системы пенсионного страхования: анализ российской практики

А.Л. Сафонов Ю.В. Долженкова

Москва, Россия

Аннотация

Цель исследования - анализ влияния налоговой и тарифной политики на финансовую сбалансированность обязательной системы пенсионного страхования в России, а также обоснование предложений по ее финансовой стабилизации. Подробно проанализированы последствия применения при формировании тарифов на пенсионное обеспечение регрессии по уровню оплаты труда. Методологической основой данного исследования стали экономические, статистические и эмпирические методы, анализ и синтез, абстрагирование, системно-структурный подход. Проанализировано влияние практики использования льготных тарифов для отдельных видов экономической деятельности и применения упрощенных налоговых систем для организаций на доходы ПФР. Рассчитан объем выпадающих доходов системы обязательного пенсионного страхования, возникающий в результате использования регрессии и налоговых льгот при начислении страховых платежей в бюджет Пенсионного фонда России. Дана оценка финансовых последствий проведения валоризации пенсий советского периода и применяемой в российской практике политики индексаций пенсий, в результате которых резко возросли расходы ПФР. Сделаны выводы, что действующий порядок определения процентов отчислений страховых взносов в ПФР, предусматривающий большое количество льгот, не соответствует общепринятой мировой практике и создает основные риски для финансового баланса пенсионной системы. Это может стать причиной роста уровня бедности среди лиц старшего поколения. Повышение пенсионного возраста не решило проблемы сбалансированности пенсионной системы, а, наоборот, обострило ее. Регрессия при уплате страховых взносов обусловила парадоксальную ситуацию в России, когда в результате роста размера заработной платы сокращался объем доходов ПФР, что связано с прекаризацией заработной платы, стремлением бизнеса к минимизации суммы уплаты налогов. Перспектива дальнейших исследований заключается в изучении условий финансовой стабилизации обязательного пенсионного страхования в период кризиса российской экономики. Проведенный авторами анализ показал, что существует необходимость создания независимого актуарного центра по установлению тарифов на отчисления в ПФР, а также перераспределения сфер ответственности между ПФР и Минфином России.

Ключевые слова: страховые тарифы; пенсионная реформа; финансовый баланс пенсионной системы; налоговые льготы; дефицит бюджета пенсионного фонда

Factors of Financial Imbalance in the Compulsory Pension Insurance System: the Case of Russia

A. L. Safonov, Yu.V. Dolzhenkova

Financial University, Moscow, Russia

ABSTRACT

The aim of the article is to study the impact of tax and tariff policy on the financial balance of the compulsory pension insurance system in Russia, as well as to substantiate proposals for its financial stabilization. The authors analyzed the consequences of regression applied on wages while forming tariffs for pensions. The methods used in this study

were economic, statistical and empirical methods, analysis and synthesis, abstraction, systemic-structural approach. The authors analyzed the influence of preferential tariffs for certain types of economic activity and the use of simplified tax systems for organizations on the income of the Pension Fund of the Russian Federation. The work contains the calculation of income shortfalls in the compulsory pension insurance system resulting from the use of regression and tax benefits when calculating insurance payments to the budget of the Pension Fund of Russia. The authors estimated the financial consequences of the pension valorization in the Soviet period and the pension indexation policy in Russia resulted in the rising costs of the Pension Fund of Russia. The conclusion is that the current procedure for determining insurance contributions to the Pension Fund of the Russian Federation, which provides for a large number of benefits, does not correspond to generally accepted world practice and creates major risks for the financial balance of the pension system. This may cause increasing poverty among seniors. Raising the retirement age did not solve the problem of balancing the pension system, but exacerbated it. The regression in the payment of insurance premiums led to a conundrum in Russia, when an increase in wages resulted in the decrease of the Pension Fund of the Russian Federation's income. This is associated with the precarization of wages and the desire of business to minimize tax payments. The prospect of further research is to study the conditions for financial stabilization of compulsory pension insurance during the Russian economic crisis. The analysis showed that there is a need to create an independent actuarial center for setting tariffs for deductions to the Pension Fund of the Russian Federation, as well as the redistribution of areas of responsibility between the Pension Fund of the Russian Federation and the Ministry of Finance of Russia.

Keywords: insurance rates; pension reform; financial balance of the pension system; tax exemptions; pension fund deficit

Введение

Вокруг системы обязательного пенсионного страхования в целом и ее финансовой сбалансированности существует множество противоречивых суждений [1]. С одной стороны, подвергается сомнению ее принципиальная состоятельность в настоящее время, когда растет демографическая нагрузка и меняется структура рынка труда. С другой стороны, предлагаются различные методы ее балансировки: либо посредством повышения пенсионного возраста, либо за счет изменения системы учета прав пенсионеров (российская система балльной оценки пенсионных прав), что, по своей сути, означает снижение уровня социальных гарантий. Но в каждом из этих случаев подходы к развитию пенсионной системы, по мнению авторов, осуществлялись без анализа и тщательной проработки возможных последствий.

Противникам солидарной пенсионной системы можно ответить достаточно коротко: солидарная пенсионная система пережила и обеспечила нормальное функционирование пенсионного обеспечения во всех европейских странах, которые дважды за очень короткое время испытали демографические шоки в результате мировых войн, что подтверждается и зарубежными исследованиями [2]. Кроме того, чилийский эксперимент перехода с солидарной на накопительную пенсионную систему, широко разрекламированный Мировым банком в конце 90-х гг., закончился экономическим фиаско. И даже новая современная дискуссия о необходимости введения безусловного базового дохода есть ни что иное, как вариация солидарной распределительной системы социального обеспечения.

С защитниками идеологии повышения пенсионного возраста как наиболее простого способа решения дисбалансов говорить сложнее, поскольку их основным аргументом является указание на опыт зарубежных стран, где пенсионный возраст выше, чем в России. Очень просто и здесь сказать, что у нас есть свои особенности, но их необходимо доказывать. Кроме того, применительно к нашей стране повышение пенсионного возраста обосновывалось тем, что страховая пенсионная система финансово не сбалансирована, и это приводит к масштабным бюджетным трансфертам. Например, при обсуждении данного вопроса в Государственной Думе декларировали, что в период 2024-2026 гг. поддержание пенсий на текущем уровне потребует увеличения трансферта из федерального бюджета Пенсионному фонду Российской Федерации не менее чем до 5 трлн руб., в то время как в финансово-экономическом обосновании принятия Закона «О страховых пенсиях» были установлены показатели 3,7-2,8 трлн руб. Таким образом, было создано абсолютно неверное представление о реальных размерах трансфертов ПФР из федерального бюджета.

Необходимо отметить, что из общей суммы трансферта около 1 трлн руб. составляют компенсации пониженных тарифов страховых взносов, которые относятся не к страховому механизму пенсионного обеспечения, а являются субсидиями отдельным видам экономической деятельности в целях обеспечения поддержки их развития.

Рис. / Fig. Динамика изменений тарифов уплаты социальных взносов в пенсионную систему, % /

Changes in rates for social contributions to the pension system, %

Источник/ Source: Федеральный закон от 27.05.1998 № 79-ФЗ «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 1997 год» (с изменениями и дополнениями) / Federal Law of May 27, 1998 No. 79-FZ “On the Budget of the Pension Fund of the Russian Federation for 1997” (as amended and supplemented). налоговый тарифный пенсионный страхование

Выдвигался тезис и о необходимости повышения пенсионного возраста с тем, чтобы совершенствование пенсионной системы обеспечило независимость бюджета Пенсионного фонда РФ от трансфертов из федерального бюджета Во сколько бюджету страны обходится обеспечение Пенсионного фонда России.. При этом законы всех стран, использующих систему обязательного пенсионного страхования, как правило, предусматривают субсидиарную ответственность государства по формированию средств для выплаты страховых пенсий.

Следует также отметить, что сторонниками балансирования системы обязательного пенсионного страхования не принималась в расчет динамика размера бюджетных трансфертов в ПФР: в 2011 г. они обеспечивали почти половину выплат страховых пенсий, в 2015 г. (несмотря на понижение базового страхового тарифа с 26 до 22%) -- уже только треть, а в 2018 г. (при эффективном страховом тарифе около 18%) доля бюджетных средств в финансировании страховых пенсий составила 27%. При этом в 2018 г. имел место ускоренный рост страховых пенсий с целью нивелирования протестных настроений населения в связи с повышением пенсионного возраста и из 1840 млрд руб. бюджетных трансфертов 500 млрд руб. составили компенсации пониженных тарифов страховых взносов3.

Авторы полагают, что вместо критики проведенных реформ пенсионной системы следует сосредоточить внимание на сохраняющихся проблемах системы социального страхования, если мы не хотим в очередной раз затевать новую пенсионную реформу [3]. Итак, на сегодня сложилась ситуация, которая свидетельствует об успокоенности государства и сторонников решения сбалансированности пенсионного обеспечения путем повышения пенсионного возраста, что может привести к большим социальным проблемам. Рассмотрим те факторы, которые не получили должного освещения в процессе научных дискуссий.

Первая проблема - формирование разумной тарифной политики

Известно, что одно из условий сбалансированности доходов и расходов Пенсионного фонда -- это тарифная политика и обоснованность решений,

Таблица 1 /Table 1 Расчет потерь от изменения тарифа уплаты страховых взносов в ПФР за счет ведения накопительной пенсии / Calculation of losses from changes in the rate of payment of insurance premiums to the Fill due to the introduction of a funded pension

Источник/Source: разработано и составлено авторами / developed and compiled by the authors.

которые в этой области принимаются. На практике мы сталкиваемся с постоянными изменениями в этой области. Они касаются как в целом расчета общего тарифа, так и тарифов, которые применяются к отдельным видам экономической деятельности или определенным группам занятых в экономике граждан.

Изменения тарифной политики начались с 2002 г. (см. рисунок). В этот период было принято решение о сокращении общей ставки тарифа на пенсионное страхование с 28 до 22%. А 6% Согласно решению о формировании накопительной пенсии за счет обязательных взносов от фонда оплаты труда, работодатели должны были последовательно увеличить отчисления с 2% в 2002 г. до 6% к 2007 г. направлялись в накопительную систему и, естественно, уже не попадали в бюджет ПФР для выплаты страховых пенсий. Если в начале реформы (до 2005 г.) из-за необходимости ступенчатого перехода сумма, направляемая на накопительную пенсию, была относительно незначительной (табл. 1) -- 81 млрд руб., то уже после 2005 г. она последовательно увеличивалась с 385 млрд руб. в 2005 г. до 1519,8 млрд руб. в 2014 г. Такими образом, из-за снижения взносов в солидарную часть за счет обязательных отчислений в накопительную и сформировался основной разрыв между доходами и расходами ПФР.

Следующей итерацией в подходах к формированию тарифа на пенсионное страхование стало последовательное снижение страховых тарифов в целом. С 1 января 2005 г. ставка отчислений в ПФР была снижена с 28 до 20%. Это решение было принято не для сохранения баланса ПФР, а с целью создания дополнительных льгот для бизнеса и попытки вывода заработной платы из тени. При этом данное решение также аргументировалось «профицитом» по финансированию базовой пенсии (14%) В рамках реформирования пенсионной системы общий. Таким образом, был сформирован новый разрыв между общими доходами и расходами ПФР в размере 318,8 млрд руб. в 2005 г.

Накопленный к 2005 г. искусственный дефицит доходов ПФР за счет снижения тарифа в пользу накопительной пенсии и снижения ставки тарифа на 8% составил около 558 млрд руб. До реформы 2002 г., даже в условиях финансового кризиса 1998 г. сбалансированность Пенсионного фонда была абсолютной: в 2001 г. профицит бюджета ПФР составлял около 100 млрд руб., или почти 16% от ежегодных страховых взносов. А первый шаг в разбалансировке бюджета ПФР все-таки был сделан в 2001 г. посредством перехода от введения ЕСН, который утвердил практику регрессных платежей в социальные фонды: чем выше заработная плата, тем ниже размер страхового платежа. Это уникальное нововведение, которое не встречается практически нигде в мире. Работодатели стали использовать данную схему для формирования «конвертных» выплат. Заработные платы большей части сотрудников снижались (за счет этого снижался объем уплаты ЕСН и поступлений в ПФР), а зарплата руководителей увеличивалась, и на более высокие зарплаты начислялся и уплачивался уменьшенный социальный налог. Следовательно, манипулирование тарифами обернулось отрицательным эффектом для системы социального страхованиятариф взносов в ПФР был разделен на две части. Первая часть 14% направлялась непосредственно в ПФР, а другая часть в 14% оставалась в федеральном бюджете. Идея перечисления 14% ЕСН в бюджет состояла в том, что государство за счет данных средств гарантировало всем гражданам выплату базовой пенсии, поскольку требования к стажу в 5 лет и низкий размер оплаты труда (например, МРОТ составлял всего 800 руб.) не позволяли многим сформировать достаточный объем взносов для получения пенсии хотя бы в сумме, соответствующей прожиточному уровню пенсионера..