Эволюция законодательства об административной ответственности на постсоветском пространстве
Evolution of legislation on administrative responsibility in the post-Soviet space
А.В. Шевцов, заместитель начальника кафедры управления
деятельностью подразделений обеспечения охраны
общественного порядка центра командно-штабных учений, кандидат юридических наук, доцент Академия управления МВД России
К.А. Султанов, преподаватель кафедры подготовки сотрудников
полиции для подразделений по охране общественного порядка,
кандидат экономических наук, доцент ВИПК МВД России
Аннотация
Актуальность: спустя 35 лет после первой кодификации российского законодательства об административной ответственности оно вновь подвергнуто, теперь уже третьему по счету, концептуальному реформированию. Этот исторический момент обусловлен необходимостью совершенствования административно-правовых норм, устанавливающих ответственность за нарушение административно-правовых запретов (предписаний, дозволений), устанавливаемых государством с учетом вновь возникающих социальных запросов современного общества. Существенными факторами, снижающими эффективность действующих административных правоустановлений, являются накопившиеся за прошедшие годы проблемы в правоприменительной деятельности органов внутренних дел. Прежде всего они связаны с наличием несвойственных административнопроцессуальных полномочий.
Цель исследования: постижение сущности эволюции законодательства об административной ответственности на постсоветском пространстве с учетом генезиса административнопроцессуальных полномочий должностных лиц органов внутренних дел; выявление рудиментарных полномочий в сфере осуществления производства по делам об административных правонарушениях.
Методы: в исследовании использованы общенаучные методы: анализ, синтез, дедукция, индукция, позволившие провести сравнительно-правовой анализ административно-правовых норм.
Выводы: в процессе исследования делается вывод о целесообразности уточнения административно-процессуальной компетенции органов внутренних дел Российской Федерации в сфере составления протоколов и вынесения постановлений по делам об административных правонарушениях. Излишний административно-процессуальный функционал должностных лиц полиции дублирует компетенцию иных субъектов правоприменения.
Ключевые слова: административное правонарушение; административная ответственность; административно-процессуальная компетенция органов внутренних дел; административно-правовая норма.
Annotation
The relevance: 35 years after the first codification of the Russian legislation on administrative responsibility, it is again subjected to the third conceptual reform. This historical moment is due to the need to improve the administrative and legal norms establishing responsibility for the violation of administrative and legal prohibitions (regulations, permits) established by the state taking into account the newly emerging social demands of modern society. Significant factors that reduce the effectiveness of existing administrative regulations are the accumulated problems in the law enforcement activities of internal Affairs bodies over the past years. First of all, they are associated with the presence of unusual administrative and procedural powers.
The purpose of the study: to understand the essence of the evolution of legislation on administrative responsibility in the post-Soviet space, taking into account the Genesis of administrative and procedural powers of officials of internal Affairs bodies; to identify rudimentary powers in the field of implementation of proceedings in cases of administrative offenses.
The methods: the study used General scientific methods: analysis, synthesis, deduction, induction, which allowed to conduct a comparative legal analysis of administrative law.
The conclusions: the study concludes that it is expedient to clarify the administrative and procedural competence of the internal Affairs bodies of the Russian Federation in the field of drawing up protocols and making decisions in cases of administrative offenses. Excessive administrative and procedural functionality of police officials duplicates the competence of other subjects of law enforcement.
Key words: administrative offense; administrative responsibility; administrative-procedural competence of internal Affairs bodies; administrative-legal norm.
Эволюция законодательства об административной ответственности на постсоветском пространстве представляет собой естественный процесс развития административно-правовых норм. Изначально каждая союзная республика имела свой кодекс или закон об административных правонарушениях. После распада Советского Союза исследуемое законодательство претерпело существенное изменение. В большинстве государств, в том числе России, оно подвергалось неоднократному пересмотру, оставляя неизменным изначально заложенный принцип дифференциации административно-правовых норм на материальные и процессуальные. В итоге действующие национальные кодифицированные акты, как и ранее, предусматривают административную ответственность за нарушение административно-правовых запретов (предписаний, дозволений) со стороны определенного законом круга участников административно-правовых отношений (физических, должностных и юридических лиц). Подтверждением жизнеспособности заложенных
более трети века назад основ административного законодательства является то, что в некоторых странах и по настоящее время изменению и дополнению подвергаются законы, принятые еще в середине 80-х гг. ХХ в.
С тех пор на постсоветском пространстве не поменялся и классический «компетенционно-юрисдикционный» принцип, в соответствии с которым решение о назначении административных наказаний (взысканий), наряду с судьями, вправе принимать квазисудебные органы в лице уполномоченных представителей исполнительной власти (местного самоуправления).
Для достижения намеченной цели с помощью доступных официальных информационных источников были проанализированы соответствующие административно-процессуальные полномочия должностных лиц органов внутренних дел (далее -- ОВД) республик Азербайджан, Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Латвия, Литва, Молдова, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан и Украина.
Следует отметить, что исследование совокупности свойств (сущности) стремительно меняющегося законодательства об административной ответственности в этих государствах было бы не объективным без учета процессуальной компетенции других субъектов правоприменительной деятельности, прежде всего органов исполнительной власти. Именно поэтому во внимание были приняты имеющиеся в научной литературе сравнительные исследования проблематики применения иных законодательных актов государств -- участников Содружества Независимых Государств (далее -- СНГ).
Значительный вклад в изучение данных вопросов внесли профессора: Н. В. Павличенко -- исследовал проблемы противодействия противоправным деяниям имущественного характера [8]; В. М. Редкоус -- изложил на монографическом уровне административно-правовую основу обеспечения национальной безопасности в государствах СНГ [9]; А. М. Воронов -- одним из первых аргументировал целесообразность модельного законодательства государств СНГ [1, с. 61-- 71] и другие российские и зарубежные ученые. Их мнение сходится в том, что высокий правоприменительный эффект может быль достигнут лишь в том случае, если быстро развивающееся национальное законодательство отвечает единым принципам защиты охраняемых этими государствами прав и иных законных интересов участников общественных отношений, а также коррелирует в части компетенционной составляющей полномочий должностных лиц правоохранительных органов.
В науке исследованы и всевозможные риски, возникающие в ходе реформирования современного законодательства [5, с. 36--40]. Причем с точки зрения государственного (публичного) управления особый интерес представляет мнение ученых-административистов, доказывающих целесообразность уточнения административно-процессуальной компетенции ОВД Российской Федерации в сфере составления протоколов и вынесения постановлений по делам об административных правонарушениях [3, с. 29--32; 7, с. 37--42]. В частности, профессор А. С. Дугенец обосновывает необходимость скорейшего совершенствования административно-юрисдикционных полномочий ОВД, анализируя состояние, динамику и средства противодействия административной деликтно- сти [2, с. 27--32], а также исследуя гарантии законности в производстве по делам об административных правонарушениях [4, с. 3--11].
Генезис полномочий должностных лиц российской полиции, результатом которого является состояние максимальной защищенности граждан от административных правонарушений, должен исключать реализацию административно-процессуальной и контрольно-надзорной деятельности, относящейся к компетенции иных органов исполнительной власти. По нашему мнению, в противном случае излишний административнопроцессуальный функционал должностных лиц ОВД (полиции) продолжит дублировать компетенцию иных субъектов правоприменения.
Это в полной мере подтверждается результатами сравнительного анализа административноправовых норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях1 (далее -- КоАП) и соответствующих кодифицированных актов законодательства стран постсоветского пространства. Составы административных правонарушений, относящиеся к компетенции ОВД Российской Федерации, были сопоставлены с аналогичными им составами противоправных деяний, напротив, не имеющими какого-либо отношения к административно-процессуальной компетенции ОВД иностранных государств.
В частности, в отличие от российского КоАП, законодательство большинства вышеперечисленных стран не наделяет ОВД правом составлять протоколы об административных правонарушениях в сфере трудового законодательства, например, связанных с принуждением к участию (отказу от участия) в забастовке (ст. 5.40 КоАП). Так, в Латвии Кодекс Российской Федерации об административных право-нарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 19.08.2019). Кодекс Латвии об административных правонарушениях от 7 февраля 1984 г. [Электронный ресурс]. URL: http://likumi.lv (дата обращения: 19.06.2019) (далее - ЛКоАП). такими полномочиями наделены не сотрудники государственной и муниципальной полиции, а должностные лица Госинспекции труда, подчиненной Министерству благосостояния Латвии (ст. 41.2, 214, 214.1, 215.3, 247 ЛКоАП).
Сотрудники ОВД ряда государств не вправе документировать правонарушения в сфере социального обеспечения инвалидов, в частности, нарушения правил выделения на автомобильных стоянках (остановках) мест для автотранспортных средств (далее -- ТС) инвалидов (ст. 5.43 КоАП). Такого рода полномочия отсутствуют у сотрудников ОВД Казахстана и Узбекистана. В Казахстане Кодекс Республики Казахстан об административных право-нарушениях от 5 июля 2014 г. № 235-V ЗРК [Электронный ресурс]. URL: http://continent-online.com (дата обращения: 19.06.2019) (далее - КоАП РК). протоколы составляют должностные лица Государственной инспекции труда (ст. 83, 685, 693, 804 КоАП РК), а в Узбекистане Кодекс Республики Узбекистан об административной ответст-венности от 22 сентября 1994 г. № 2015-XII [Электронный ресурс]. URL: http://continent-online.com (дата обращения: 19.06.2019) (далее - КРУоАО). -- территориальных органов Министерства занятости и трудовых отношений (ст. 51-1, 248, 280 КРУоАО).
Достаточно интересными представляются полномочия ОВД государств постсоветского пространства по процессуальному документированию правонарушений в области недропользования, охраны водных и лесных объектов, эксплуатации систем водоснабжения, теплоэнергетики, защиты животного мира и биоресурсов, охраны объектов культурного наследия.
Не относится к компетенции ОВД правонарушение, связанное с пользованием недрами без лицензии (ст. 7.3 КоАП). В Казахстане его документируют должностные лица территориальных органов Комитета экологического регулирования и контроля Министерства энергетики (ст. 139, 685, 697, 804 КоАП РК), в Беларуси Кодекс Республики Беларусь об административных правона-рушениях от 21 апреля 2003 г. № 194-З [Электронный ресурс]. URL: http://continent-online.com (дата обращения: 19.06.2019) (далее - КоАП РБ). Процессуально-исполнительный кодекс Республики Бе-ларусь об административных правонарушениях от 20 декабря 2006 г. № 194-З [Электронный ресурс]. URL: http://continent-online.com (дата обращения: 19.06.2019) (далее - ПИК Рб). -- Комитета государственного контроля, а также территориальных исполнительных комитетов (ст. 10.1 КоАП РБ; ст. 3.7, 3.30 ПИК РБ).
Не представляет правоприменительного интереса для ОВД самовольная застройка мест залегания полезных ископаемых (ст. 7.4 КоАП). В Узбекистане протоколы составляются только должностными лицами Государственной инспекцией по надзору за безопасным ведением работ в промышленности, горном деле и коммунально-бытовом секторе территориальных управлений Государственного комитета по экологии и охране окружающей среды (ст. 70, 248, 260, 261, 280 КРУоАО); в Беларуси -- Комитета госконтроля, а также Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды (ст. 15.18 КоАП РБ; ст. 3.6, 3.7, 3.20, 3.30 ПИК РБ); в Кыргызстане Кодекс Кыргызской Республики о нарушениях от 13 апре-ля 2017 г. № 58 [Электронный ресурс]. URL: http://cbd.minjust.gov. kg (дата обращения: 19.06.2019) (далее - ККРоН). -- уполномоченного органа в сфере геологии и минеральных ресурсов (примечание к гл. 24 ст. 174, 313 ККРоН).
Не входят в сферу правоохранительных интересов ОВД ряда государств постсоветского пространства и аналоги следующих отечественных составов административных правонарушений:
-- «Пользование объектами животного мира и водными биологическими ресурсами без разрешения» (ст. 7.11 КоАП). В Узбекистане протоколы составляют должностные лица Государственного Комитета по экологии и охране окружающей среды (ст. 90, 248, 261, 280 КРУоАО); в Казахстане -- специализированных организаций уполномоченных органов в области лесного, рыбного и охотничьего хозяйства (ст. 143, 685, 709, 804 КоАП РК); в Беларуси -- исполкомов административно-территориальных образований, органов управления особо охраняемых территорий, а также органов, осуществляющих ведомственный контроль за охраной и использованием животного мира (ст. 10.4 КоАП РБ; ст. 3.6, 3.30 ПИК РБ);