Крайне бюрократизированная система управления в сочетании с жесткой и масштабной уголовной политикой не только приводили к росту числа составов, но и искусственно стимулировали рост объемов формально запрещенного поведения. Это отчетливо видно на основании данных о статистике преступности, согласно которым величина среднегодового показателя зарегистрированных преступлений против порядка управления существенно зависела и от результатов реформирования системы администрирования в 60-е гг.XIX столетия, и от степени накала революционной обстановки (как бы мы сегодня выразились «протестного движения»). Если в 1846-1857 гг. в среднем в год регистрировалось 14,4 тыс. преступлений против порядка управления, то после демократических преобразований в системе управления в 60-е гг., в 1874-1883 гг., -- только 3,3 тыс.; однако по мере роста общего объема недовольства правительством этот показатель также нарастал, достигнув в 1909-1913 гг. значения в 22,1 тыс. преступлений [см.: 3,с. 286-287].
Нормы о преступлениях против порядка управления, таким образом, в середине XIX столетия проявили свое истинное предназначение, включаясь в правовой механизм обеспечения не просто отдельных функций государственного управления, а государственного аппарата в целом. Это, конечно, повышало статус данных норм (если так допустимо будет выразиться), приближало предусмотренные ими преступления по степени общественной опасности к посягательствам против основ существования самого государства.
Такая природа исследуемых деликтов была подтверждена в процессе реформирования уголовного законодательства, нормативной классификации уголовных деликтов на преступления и проступки, выделения «маловажных» поступков в юрисдикцию созданных мировых судов и принятия в 1864 г. Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями [13]. Этот документ существенно «разгрузил» Уложение о наказаниях, хотя (и это важно отметить) не изменил собственно уголовно-правовой природы проступков.
Проступки против порядка управления были поставлены в Уставе на первое место в системе Особенной части. Глава Вторая Устава «О проступках против порядка управления» включала всего шесть статей (ст. 29-34): неисполнение законных распоряжений, требований или постановлений власти, «когда сим Уставом не определено за то иного наказания»; ослушание законных требований полицейских или других стражей или начальников при отправлении ими должности; оскорбление (словом или действием) полицейских или других стражей, служителей судебных и правительственных мест время отправления ими должности; истребление или порча поставленных по распоряжению правительства предостерегательных и межевых знаков или других, служащих для означения границ, когда при том не было корыстной или иной преступной цели; порчу или истребление гербов, надписей или объявлений, а равно за искажение публичных памятников при отсутствии намерения оказать неуважение властям; объявление чего-либо во всеобщее известие без надлежащего разрешения, когда таковое требуется законом.
Представляется, что антигосударственная сущность таких проступков обнаруживает себя здесь со всей полнотой. Особенно учитывая, что некоторые иные проступки, тяготеющие по объекту к проступкам против порядка управления, были размещены в Уставе в иных главах. К примеру, гл. 5 «О нарушении устава о паспортах» (ст. 58-64) содержала ряд составов правонарушений, связанных с нарушением правил регистрации по месту жительства, нарушением предписаний о месте жительства, выездом за границу и укрывательством лиц, совершивших преступления.
Такой подход отечественного законодателя не был типичным для политико-правовых решений в части систематизации преступлений и определения их социальной направленности в законодательстве иных европейских стран(тексты приведенных ниже документом см. [5]). Наиболее близко в данном случае к постановлениям нашего права располагалось немецкая доктрина и практика. Германское Уголовное Уложение 1870 г. выделяло в особенной части две главы с интересующими нас посягательствами: главу 6 «Сопротивление государственной власти» и главу 7 «Преступления и проступки против публичного порядка».
Французское Уголовное Уложение 1810 г. относило подлоги, подделку монет и лжесвидетельство к преступлениям против общественного спокойствия. Этот же объект рассматривался как родовой для деликтов, состоящих в сопротивлении, неповиновении и иных посягательствах против публичной власти, к которым, среди прочего, относилось «помешательство свободному осуществлению богослужения».
Уголовное уложение Бельгии 1867 г. содержало раздел III «Преступления и проступки против публичного доверия», который объединял в себе составы подделки монет, ценных бумаг, подлога документов, лжесвидетельства, присвоения чужого имени и звания; а также раздел V «О преступлениях и проступках, совершаемых частными лицами против публичного порядка», в который, однако, помимо традиционных преступлений против управления, были включены также составы деликтов, связанные с воспрепятствованием производству публичных работ, нарушением законов о лотереях, публичных торгах, погребении, хранении оружия и др.
Венгерское Уложение о преступлениях и проступках1879 г. не знало самостоятельной главы о преступлениях против порядка управления, а соответствующие составы правонарушений размещало в главах «Насильственные действия над правительственными учреждениями, членами рейхстага и органами власти» (5), «Подделка денег» (11), «Лжесвидетельство и лжеприсяга» (12), «Утайка, повреждение печатей, наложенных правительственным учреждением, злоупотребление доверием» (28), «Подлог документов» (32), «Подделка штемпелей» (34).
Таким образом, российское законодательство с середины XIX столетия сформировало относительно устойчивое понимание преступлений против порядка управления как деликтов, которые посягают на сами основы, общие условия нормальной системы управления в государстве, и в силу этого представляют повышенную опасность по сравнению со всеми иными преступлениями, состоящими в нарушении установленных в государстве правил осуществления той или иной деятельности. В отличие от «отраслевых» управленческих преступлений, которые посягают на разнообразные общественные отношения, урегулированные правом, «общие» управленческие преступления посягаю на безопасность государства как целого, блокируют нормальную работу его аппарата, подрывают его авторитет.
Весьма четко это обстоятельство фиксирует следующий по времени принятия и по значимости памятник уголовного права -- Уголовное уложение 1903 г. [15]. И хотя он полностью так и не был активирован, в познавательном отношении важно обратить внимание на композиционное строение и содержательное наполнение этого документа.
Интересно заметить, что Уголовное уложение уже не употребляло выражения «преступления против порядка управления» в наименовании глав Особенной части. Посягательства против основ и условий нормального функционирования системы управления располагались, по преимуществу, в главе 6 «О неповиновении власти». Другие составы посягательств на установленный порядок управления располагались в главе 5 «О смуте», 8 «О нарушении постановлений о воинской и земских повинностях», 12 «О нарушении постановлений, ограждающих общественное спокойствие», 15 «О нарушении постановлений о надзоре за печатью», 20 «О подделке монеты, ценных бумаг и знаков», 21 «О подлоге».
При таком построении нормативного акта порядок управления как самостоятельный объект уголовно-правовой охраны как «выпадал» из логики закона: основы такового порядка охранялись посредством норм, защищающих в большей степени государственную безопасность, а управление в отдельных отраслях народной жизни -- посредством норм, защищающих складывающиеся в этих отраслях отношения. Эта ситуация формально была скорректирована только в 20-е гг.XX столетия в советском уголовном законодательстве.
Это обстоятельство как определенный итог многовековой истории законодательства об ответственности за преступления против порядка управления не получило должной оценки в литературе. Между тем, зафиксированный факт представляется крайне важным.
Он позволяет утверждать, что к середине XIX столетия уголовно-правовая наука столкнулась к определенным парадоксом при определении объекта и правовой природы преступлений против порядка управления. В одной временной точки сошлись два теоретических достижения. С одной стороны, было доказано, что одна из основных задач государства (тем более государства абсолютистского) -- управление обществом, что задача эта решается посредством создания и поддержания определенных широкой сети правил поведения и выполнения различных видов деятельности, и что доступная государству форма выражения этих правил есть нормативные правовые акты. С другой стороны, было признано, что целевое назначение уголовного права состоит в охране сложившегося в стране правового порядка, в силу чего одним из основных признаков преступления был объявлен признак противоправности, понимаемый как его способность нарушать предписанные в государстве правила. В таких условиях возникала потенциальная и реальная возможность едва ли не любое преступление считать преступлением против порядка управления. Логика здесь вполне проста и очевидна: если преступление нарушает установленный правопорядок, а последний учреждается государством в целях наилучшего управления обществом, то следовательно, любое преступление причиняет вред управленческим отношениям. Надо отметить, что хотя этот теоретический вывод и не был непосредственно сформулирован в литературных источниках, законодатель косвенно его подтвердил, когда в различных главах Особенной части уголовного законодательства, посвященных охране отношений в отдельных сферах общественной жизни, размещал статьи о преступлениях, нарушающих порядок управления именно этой сферой. Те же составы правонарушений, которые не могли быть четко ассоциированы с конкретной сферой управления, которые имел «общий» характер, не могли быть отнесены и непосредственно к преступлениям против порядка управления, поскольку причиняли вред нормальным условиям функционирования государственного аппарата и порядку подчинения граждан этому аппарату, что закономерным образом «повышало статус» таких посягательств до уровня антигосударственных. В итоге, сама потребность в категории «порядок управления» была сведена на нет.
Как уже было отмечено, ситуация меняется после Октябрьской революции 1917 г., хотя изменение это было, по большей части, формальным.
Уголовный кодекс РСФСР 1922 г.(здесь и далее нормативные акты советской власти первой половины XX столетия приводятся по изданию [9]) не только реанимировал понятие «преступление против порядка управления», не только выделил самостоятельный раздел в своей структуре, посвященный этим деликтам, но и впервые в истории дал им нормативное определение.
Согласно ст. 74 кодекса преступлением против порядка управления признавалось «всякое деяние, направленное к нарушению правильного функционирования подчиненных органов управления или народного хозяйства, сопряженное с сопротивлением или неповиновением законам советской власти, с препятствованием деятельности ее органов и иными действиями, вызывающими ослабление силы и авторитета власти».
Группа преступлений против порядка управления составляла второе отделение в гл. I кодекса «Государственные преступления» и располагалась непосредственно после положений закона «О контрреволюционных преступлениях». Такое расположение и определение отчетливо выражали связь исследуемых преступлений именно с антигосударственными посягательствами. Если контрреволюционные преступления посягали на «неподчиненную» власть рабоче-крестьянских советов и учрежденного на основании Конституции страны рабоче-крестьянского правительства, т. е. на суверенную власть в государстве как таковую, то преступления против порядка управления нарушали порядок деятельности «подчиненных» властей, т. е. непосредственно аппарата управления.
Объем главы о преступлениях против порядка управления постоянно увеличивался. Вместо изначально сформулированных в исследуемой гл. 31 статьи, в УК РСФСР в редакции 1926 г. глава о преступлениях против порядка управления насчитывала уже 61 статью и по объему была самой большой главой Особенной части кодекса. Расширение номенклатуры составов преступлений происходило за счет деликтов, которые были направлены не столько на основы управления, сколько на процедуру администрирования в отдельных сферах социальной жизни и деятельности.
Таким образом, начав историю преступлений против порядка управления в той именно точке, на которой прервалась дореволюционная история (и в этом отношении обеспечивая преемственность права), советская власть к середине 1920-х гг. не смогла удержаться в намеченных рамках и пошла по пути признания преступлениями против порядка управления широкого круга деликтов, нарушающих установленные в государстве правила и запреты.
Остановить или упорядочить эту тенденцию было призвано Постановление ЦИК СССР от 25.02.1927, которым утверждалось Положение о преступлениях государственных (контрреволюционных и особо для СССР опасных преступлениях против порядка управления). Уже из самого названия документа следует, что часть преступлений против порядка управления признавалась отныне законодателем «особо опасными для СССР». Согласно ст. 15 Положения таковыми считались совершенные без контрреволюционных целей преступления против порядка управления, которые колеблют основы государственного управления и хозяйственной мощи Союза ССР и союзных республик. Положение формулировало следующие составы таких преступлений: массовые беспорядки, бандитизм, уклонение от мобилизации и некоторые другие посягательства