- закрытый конкурс применяется исключительно в случае, если предметом государственного или муниципального контракта являются поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд в части, составляющей государственную тайну, что обеспечивает расширение сферы применения открытых конкурсов; (потерял мысль...)
- установлены общественно признанные критерии оценки конкурсных заявок и определения победителя конкурса;
- предусмотрена возможность обжалования действий (бездействия) заказчика при проведении процедур размещения заказов на поставки товаров для государственных и муниципальных нужд в уполномоченном федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем контроль за проведением процедур размещения (при размещении заказов для федеральных нужд), либо соответствующем уполномоченном органе субъекта Российской Федерации (при размещении заказов для нужд субъекта Российской Федерации) или соответствующем уполномоченном органе местного самоуправления (при размещении заказов для нужд муниципального образования). При этом порядок защиты нарушенных прав не исключает для участника возможности их защиты в судебном порядке;
- предусмотрена соответствующая мировой практике государственная поддержка предприятий уголовно-исполнительной системы и общественных организаций инвалидов;
- сняты действующие жесткие ограничения на привлечение иностранных поставщиков к поставкам продукции для государственных и муниципальных нужд. Вместе с тем для защиты экономических интересов Российской Федерации и отечественных товаропроизводителей Правительству Российской Федерации предоставлено право устанавливать запреты и ограничения при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд на товары (работы, услуги), происходящие с территории иностранного государства и (или) группы государств.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» законопроектом было предусмотрено наделение Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти полномочиями по осуществлению нормативно-правового регулирования и контроля при размещении заказов на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных и муниципальных нужд О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Пояснительная записка к проекту Федерального закона // Информационно-правовой ресурс «Консультант - плюс».
На стадии принятия в законопроект вносились корректировки. Между первым и вторым чтением проект Закона был полностью переработан в связи с передачей полномочий в сфере контроля государственного заказа от Министерства экономики РФ к новой - Федеральной антимонопольной службе РФ. Именно в версии ФАС России и был принят Федеральный закон № 94 -ФЗ, вступивший в силу с 1 января 2006 г. Закон устанавливал единый порядок размещения заказа для всех уровней публичной власти, это создавало единое экономическое пространство на всей территории РФ и было безусловным достижением Закона № 94-ФЗ.
Новый закон оказал на систему государственных закупок комплексное воздействие и сгенерировал соответствующие изменения:
Во-первых, образовал единое закупочное законодательное пространство по всей стране, заставляя и муниципальные образования, и регионы, и федерацию играть по одним правилам;
Во-вторых, создал условия для конкуренции (свободный доступ в систему для новых участников, запрет на использование квалификационных критериев и учет деловой репутации при отборе поставщиков);
В-третьих, обеспечил прозрачность закупок благодаря размещению подробной информации о закупках на Общероссийском официальном сайте www.zakupki.gov.ru.
В-четвертых, Закон № 94-ФЗ, по мнению Федеральной антимонопольной службы, давал отпор коррупционной составляющей.
Законом детально были отрегулированы процедуры торгов. Конкурентными процедурами стали: конкурс, аукцион, а с 2009 г. также открытого аукциона в электронной форме; без проведения торгов: запрос котировок, закупка у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на биржах. Во всех случаях размещение заказа осуществляется путем проведения торгов, за исключением случаев, предусмотренных законом. Введение закрытого перечня способов размещения заказа способствовало унификации процедур, но не учитывало специфику закупаемой государством продукции.
В первой редакции Закона № 94-ФЗ учет специфики товаров, работ и услуг полностью отсутствовал. Только в 2007 г. в Закон № 94-ФЗ была внесена глава 2.1 «Особенности размещения заказа путем проведения открытого конкурса на право заключить контракт на создание произведения литературы или искусства, исполнения, на финансирование проката или показа национального фильма», появился учет особенностей размещения заказа на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства О внесении изменений в Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 24.07.2007 № 218-ФЗ // Информационно-правовой ресурс «Консультант - плюс».
В 2009 г. в Закон №2 94-ФЗ была включена глава 7.1 «Размещение заказов на энергосервис для нужд заказчиков» Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 23.11.2009 № 261-ФЗ // Информационно-правовой ресурс «Консультант - плюс». Последними изменениями в Закон № 94-ФЗ были предусмотрены особенности размещения заказа на поставку пищевых продуктов и лекарственных средств О внесении изменений в Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 20.07.2012 № 122-ФЗ // Информационно-правовой ресурс «Консультант - плюс».
Большинство специалистов позитивно оценивают принятие Закона № 94-ФЗ. Более того, многие авторы считают Закон о размещении заказов своего рода «прорывом» в закупочном законодательстве России. По мнению Л.В. Андреевой, принятие закона № 94-ФЗ имело важное значение для систематизации нормативных правовых актов о государственных закупках, он устанавливал единый порядок размещения заказов, обеспечивал прозрачность закупочного процесса, был направлен на стимулирование конкуренции между поставщиками (подрядчиками, исполнителями), экономил бюджетные средства, создавал единое информационное пространство для размещения заказов Л.В. Андреева Закупки товаров и энергосервисных работ для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. -- М.: Волтерс Клувер, 2011. Он имел общее значение для совершенствования всей системы государственных закупок, поскольку вносил существенные изменения в основные понятия в рассматриваемой сфере. Принятие данного Закона потребовало внесения изменений в тридцать четыре законодательных акта.
М.Я. Евраев и К.А. Писенко отмечали, что Закон имеет в некоторых вопросах даже более передовые позиции по отношению к законодательству развитых стран, став, таким образом, для них даже законодательным ориентиром по многим вопросам в сфере регулирования размещения государственного и муниципального заказа М.Я. Евраев, К.А. Писенко Основные направления развития законодательства о размещении государственных и муниципальных заказов, а также законодательства об использовании ограниченных природных ресурсов в свете актуальных задач конкурентного реформирования отечественного законодательства и управления в сфере экономической деятельности // Финансовое право. -- 2006. -- № 8..
К.В. Кичик считает, что Закон № 94-ФЗ, пусть и имеющий ряд недостатков, в целом существенно сократил возможности «нецелевого освоения» соответствующих бюджетных и внебюджетных средств, поскольку серьезно повысил «прозрачность» системы размещения публичных заказов в нашей стране К. В. Кичик Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения: Монография / Кичик К.В. - Москва: Юстицинформ, 2012. - 260 с. ISB№ 978-5-7205-1141-8. - Текст: электронный. - URL: https://z№a№ium.com/catalog/product/705105.
Однако есть и прямо противоположная оценка. Одним из наиболее ярких противников Закона № 94-ФЗ выступает экономист В. И. Смирнов. По его мнению, с момента вступления в силу действующего Закона о размещении заказов «система общественных закупок в России стала сплошной ошибкой». «Закон № 94-ФЗ ошибочен концептуально, бьет мимо цели, а в чем-то и прямо мешает ее достижению» В. И. Смирнов Первоочередная необходимость нового закона о размещении заказов для нужд заказчиков в своде законов о ФКС // Государственные и муниципальные закупки - 2011: сб. докладов. М.: ИД «Юриспруденция», 2012. С. 429..
Авторы доклада «Система госзакупок: на пути к новому качеству», анализируя опыт применения Закона № 94-ФЗ, выявили ряд системных проблем, к числу которых были отнесены:
- массовость нарушений процедур закона (в 2006 г. с нарушениями было проведено 80% закупок, в 2008 - 2010 гг. этот показатель устойчиво составлял 60%);
- на стадии размещения заказа - невозможность поддерживать контакты с участником, добросовестно исполнившим обязательства по предыдущим контрактам, длительность процедур торгов, отсутствие антидемпинговых механизмов;
- на стадии исполнения заказа - невозможность адаптации контракта к изменению внешних условий; высокие риски поставки товаров ненадлежащего качества; срыв установленных сроков поставки; ограниченный характер ответственности участника размещения заказа Система госзакупок: на пути к новому качеству: докл. Гос. ун-та - Высшей школы экономики / рук. проекта А. А. Яковлев. М.: Гос. ун-т - Высшая школа экономики, 2010. С. 6 - 10..
И.И. Смотрицкая так же выделяла ряд концептуальных недостатков Закона № 94-ФЗ:
- отсутствие единой системы понятий и определений;
- ориентация на закупку товаров массового и серийного производства, стандартизированных работ и услуг;
- декларативность целей Закона И.И. Смотрицкая Трансформация системы государственных закупок в российской экономике: автореф. дис. ... д-ра экон. наук. М., 2009. С. 4..
Подводя итоги третьего этапа развития контрактной системы (2006 - 2013 гг.) можно сделать вывод о том, что благодаря нормам Закона № 94-ФЗ была запущена система электронных торгов, соблюдение законности закупок стала контролировать ФАС, госзакупки стали доступными для малого и среднего бизнеса. И все же был и ряд недостатков, который вызывал множество нареканий со стороны участников закупок и контролирующих органов.
Из всех перечисленных в ст. 1 Закона № 94-ФЗ целей, была достигнута только одна - создание единого экономического пространства, другие же цели, так и остались не реализованными. Проблема соотношения норм ГК РФ и положений Закона № 94-ФЗ не получила своего решения. Формулировка ч. 1 ст. 2 Закона 94-ФЗ о том, что законодательство РФ о размещении заказов основывается на положениях Конституции РФ, ГК РФ и состоит из настоящего Федерального закона, иных федеральных законов, привела к многочисленным противоречиям между нормами ГК РФ и положениями Закона №2 94-ФЗ Ф. Тасалов Контрактная система в сфере государственных закупок России и США //Сравнительно-правовое исследование: Проспект, 2017. С.240. Вопрос о необходимости дальнейшего совершенствования законодательства по государственным и муниципальным закупкам стоял остро.
7 марта 2011 г. Министерством экономического развития РФ была подготовлена и представлена для общественного обсуждения Концепция Федерального закона «О федеральной контрактной системе». Законопроект вносил изменения в Гражданский кодекс, Бюджетный кодекс РФ и признавал утратившим силу Закон 94-ФЗ. Основная идея разработчиков законопроекта состояла в создании Федеральной контрактной системы (ФКС) - «совокупности норм и правил, обеспечивающих единый технологический цикл организации закупок для обеспечения государственных (муниципальных) нужд» Концепция проекта Федерального закона «О федеральной контрактной системе» URL: https://eco№om.govvr№.ru/co№te№t/imagedoc/files/Ko№cepcia_proekta_zako№a.doc..
Законопроект определял обязательные этапы закупочного цикла, перечень нормативно закрепляемых функций ФКС, а также впервые устанавливал права и обязанности госслужащего-закупщика, «что создает правовые предпосылки для профессионализации этой сферы». Согласно Концепции, основные проблемы правового регулирования госзаказа Министерство экономического развития РФ видело в отсутствии системы регулирования всего цикла, а также отдельных закупочных этапов и процессов государственных закупок.
Так, на стадии планирования госзаказа «отсутствует должная связь между параметрами бюджетных ассигнований, объемными и качественными показателями предоставляемых государственных услуг, с одной стороны, и параметрами государственных контрактов, их результатами, с другой стороны. ... Во-вторых, не полностью используется инвестиционный потенциал государственного заказа. ... В -третьих, не задействован пока инновационный потенциал государственного заказа в интересах модернизации отечественной экономики» К.И. Головщинский, А.Т. Шамрин Концепция проекта федерального закона «О федеральной контрактной системе»: Вопросы государственного и муниципального управления. 2011. № 2.