Указ Президента РФ от 08.04.1997 № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» (вместе с «Положением об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд») (далее - Указ № 305) О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд (вместе с «Положением об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд»): Указ Президента РФ от 08.04.1997 № 305 // Информационно-правовой ресурс «Консультант - плюс», именно этот нормативный правовой акт можно считать отправной точкой для формирования целостной системы публичных закупок в Российской Федерации, основанной на положениях Конституции РФ, Гражданского кодекса РФ, Бюджетного кодекса РФ и других федеральных законов и подзаконных актов Ковалькова Е.Ю. Особенности правового регулирования закупок для государственных и муниципальных нужд // Публичные закупки: проблемы правоприменения: Материалы VI Международной конференции (8 июня 2018 г., МГУ имени М.В. Ломоносова). М., 2018. С. 96..
По мнению С. В. Савиной, Указ № 305 кардинально изменил всю систему закупок. Согласно п. 4, 5 Указа № 305 заказчики всех уровней публичной власти: муниципального, регионального и федерального обязаны были осуществлять закупки в порядке, утвержденном настоящим Указом, что было сделано впервые, ранее порядок размещения и исполнения государственного заказа на уровне субъектов РФ и муниципалитетов устанавливался ими самостоятельно Савина С.В. Правовое регулирование организации и проведения конкурсов в предпринимательской деятельности: диссертация. канд. юридических. наук / науч. рук. Л. В. Андреева. М., 2007. С. 34..
Утвержденное Указом № 305 Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд должно было действовать до принятия федерального закона об организации торгов на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд. Положением были отрегулированы отношения между заказчиками и исполнителями государственных и муниципальных контрактов. Были определены квалификационные требования к поставщикам, конкурсной документации, порядку проведения конкурса; порядок обжалования действий конкурсной комиссии. Помимо открытых конкурсов вторым разделом Указа устанавливается возможность размещения заказа путем проведения 2-этапных торгов; путем запроса котировок; размещение заказа у единственного источника.
Главным достижением данного Указа по сравнению с предыдущим законодательством в области поставок для государственных нужд является установление преимущественно конкурсного размещения государственных заказов и приравнивание в законодательном регулировании к государственным муниципальных заказов; недопущение установления критериев, требований или процедур, носящих дискриминационный характер в отношении поставщиков; установление процедуры проведения торгов, начиная с конкурсной документации и заканчивая возможностью досудебного обжалования результатов конкурса Я.Б. Гребенщикова Развитие нормативно-правовой базы проведения закупок продукции для муниципальных нужд в России: Статья // Конституционное и муниципальное право. № 2, 2002..
Следующим за Указом Президента был Федеральный закон от 06.05.1999 № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» (далее - Федеральный закон № 97-ФЗ) О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд: Федеральный закон от 06.05.1999 № 97-ФЗ // Информационно-правовой ресурс «Консультант - плюс».
Необходимо отметить, что в первой редакции законопроекта, внесенного Правительством РФ 18.07.1997 года в Государственную Думу, были закреплены совсем другие нормы, чем те, которые в итоге появились в окончательной редакции О торгах на закупку товаров, работ, услуг для государственных нужд: Проект Федерального закона N° 97052247-2, ред., принятая ГД ФС РФ в I чтении 12.11.1997// Информационно-правовой ресурс «Консультант - плюс».
Законопроект имел другое название «О торгах на закупку товаров, работ, услуг для государственных нужд». Цели и задачи законопроекта заключались в создании правовой базы, способствующей проведению открытых, свободных и доступных контролю торгов во всех секторах экономики. Распространял свое действие на федеральный, региональный и муниципальный уровень. Законопроект определял: способы закупок и условиях их применения; порядок проведения торгов, включая вопросы привлечения, изменения и отзыва конкурсных (тендерных) заявок, а также оценки и сопоставления конкурсных (тендерных) заявок; квалификационные требования к поставщикам продукции для государственных нужд; сроки действия конкурсных (тендерных) заявок и требования к их обеспечению, а также к обеспечению исполнения государственных контрактов (договоров закупок); процедуры проведения иных неконкурсных (нетендерных) способов закупки продукции; нормы, направленные на предотвращение недобросовестных действий поставщиков, а также предоставляющие поставщикам (подрядчикам) право на обжалование действий, связанных с нарушением законодательства о закупках. Было предусмотрено право поставщиков (подрядчиков) на обжалование действий заказчика в органах власти, в т. ч. в суде, в целях устранения нарушения закона о закупках, а также возмещения причиненного им ущерба. Судебная процедура не потребуется в том случае, если заказчик устранил процедурные ошибки по заявлению подрядчика либо по решению уполномоченного федерального органа исполнительной власти. Представленный проект Закона направлен на предотвращение коррупции, повышение эффективности расходования бюджетных средств и обеспечивает конкуренцию при размещении государственных заказов на поставку продукции и оказание услуг. Законопроект, при его принятии, будет способствовать выполнению задач, сформулированных в Послании Президента Российской Федерации «Порядок во власти - порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)» Пояснительная записка «К проекту Федерального закона «О торгах на закупку товаров, работ, услуг для государственных нужд» // Информационно-правовой ресурс «Консультант - плюс».
Законопроект разрабатывался на основе Указа № 305, путем углубленной проработки и добавлением не отрегулированных норм, но, тем не менее, он был подвержен жесткой критике.
В заключении Президента РФ от 12.11.1997 г. «На проект Федерального закона «О торгах на закупку товаров, работ, услуг для государственных нужд» говорилось, что проект закона не содержит достаточно продуманной концепции правового регулирования проведения торгов на поставку товаров для государственных нужд, отдельные его положения не соответствуют Конституции Российской Федерации и некоторым законодательным актам Российской Федерации, а также правилам юридической техники. В частности, недостаточно проработана применяемая в законопроекте терминология, что не позволяет конкретизировать регулируемые правоотношения, задачи и функции субъектов этих правоотношений, а также требования к объектам указанных правоотношений. Недостаточно проработан вопрос о месте законопроекта в системе законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Законопроект нуждался в серьезной терминологической и редакционной доработке На проект Федерального закона «О торгах на закупку товаров, работ, услуг для государственных нужд»: Заключение Президента РФ от 12.11.1997 // Информационно-правовой ресурс «Консультант - плюс». Государственная Дума была вынуждена принять Закон в редакции Президента РФ.
Закон № 97-ФЗ имел противоречия и изменял содержание и смысл Указа № 305. Закон № 97-ФЗ не распространял свое действие на региональный и муниципальный уровень, регулировал порядок проведения только конкурса (другие способы размещения государственного заказа, установленные в Указе № 305, были исключены из сферы действия Закона), допускал к участию в конкурсе только лиц, обладающих производственными мощностями, оборудованием и трудовыми ресурсами, тем самым существенно затруднив допуск к участию в размещении государственного заказа других лиц. Не предусматривал Закон № 97-ФЗ способы обеспечения исполнения обязательств, неполно раскрывал перечень информации, которая должна была в обязательном порядке содержаться в конкурсной документации, а также не содержал перечня квалификационных требований к участникам (отсутствие задолженности по налогам и сборам, банкротства и т. п.) Ф. Тасалов Контрактная система в сфере государственных закупок России и США //Сравнительно-правовое исследование: Проспект, 2017. С.240. законодательство контрактный государственный заказ
С принятием Закона № 97-ФЗ Указ № 305 не утратил силу, поскольку закон не регулировал простые способы закупок - запрос котировок и закупка у единственного заказчика и вопросы размещения заказов на закупку продукции для нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Сухадольский Г.А. полагает, что закупки для государственных нужд РФ путем проведения конкурса должен был регулировать Закон № 97 - ФЗ, а положения Указа № 305 не применялись, если противоречили Закону № 97-ФЗ. В отношении других способов закупок Указ № 305 сохранял свое действие Г.А. Сухадольский Тендеры. Вопросы и ответы. М.: Вершина, 2004. С. 42.. Противоположной позиции придерживается К.В. Кичик, считающий, что с принятием Закона № 97 -ФЗ Указ № 305 утратил силу К.В. Кичик Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения: монография. М.: Юстицинформ, 2012. С. 67..
Третий этап реформирования контрактной системы, так и не привел к ожидаемым результатам и решению системных проблем. Отсутствие единой государственной политики и единой концепции развития отечественного законодательства о контрактной системе, стало причиной провала третьего этапа.
Принятие Федерального закона от 21.07.2005 № 94 -ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 94-ФЗ) О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ // Информационно-правовой ресурс «Консультант - плюс» ознаменовало собой начало четвертого этапа развития законодательства РФ о контрактной системе (2006 - 2013 гг.).
История принятия Закона № 94-ФЗ, так как и Закона № 97-ФЗ была не простой. Законопроект был внесен в Государственную Думу ФС РФ 17.08.2004 г. (Вх. № 1.1-6868) О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Паспорт проекта Федерального закона № 84971-4 // Информационно-правовой ресурс «Консультант - плюс». В пояснительной записке к Проекту Федерального закона «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» говорилось, что он направлен на решение следующих основных задач:
- систематизация законодательства Российской Федерации о государственных и муниципальных закупках; создание основополагающего нормативного правового акта, регламентирующего гражданско-правовые, процедурные вопросы закупок;
- обеспечение прозрачности механизма осуществления закупок продукции для государственных и муниципальных нужд; стимулирование добросовестной конкуренции и увеличение экономии бюджетных средств;
- устранение возможностей злоупотреблений и коррупции посредством четкой регламентации процедур осуществления закупок;
- приведение законодательства Российской Федерации о государственных и муниципальных нуждах в соответствие с международным законодательством, учет положительных примеров правового регулирования государственных и муниципальных закупок в законодательстве иностранных государств и нормативных правовых актах международных организаций.
В проекте Федерального закона были учтены проблемные нормативно правовые недостатки действующего, на тот момент, законодательства:
- сфера применения распространена на размещение заказов на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг), осуществляемое на территории Российской Федерации за счет средств соответствующих бюджетов и внебюджетных средств государственных и муниципальных заказчиков Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
- обеспечен доступ к участию в конкурсах и поставках продукции для государственных и муниципальных нужд посреднических организаций при условии выполнения ими определенных квалификационных требований;
- даны определения понятий «государственные и муниципальные нужды» и «государственный и муниципальный заказчик». В действующем законодательстве эти понятия в ряде случаев противоречивы и неполны;
- введено четкое разделение на конкурсные и внеконкурсные способы закупок (запрос котировок, закупки у единственного поставщика (исполнителя));
- уточнены положения, регулирующие размещение заказов на конкурсной основе, среди которых порядок формирования конкурсной комиссии, требования к содержанию конкурсной документации, разъяснение и изменение конкурсной документации, оценка и сопоставление конкурсных заявок, порядок ведения протокола конкурса;
- изменен минимальный срок, устанавливаемый заказчиками для представления конкурсных заявок при проведении открытого конкурса: вместо 45 и более дней срок составит не менее 30 дней. Это обусловлено тем, что в ряде случаев установление большего срока представляется неоправданным (например, при проведении конкурсов на размещение заказов на поставку простых товаров);
- установлены права двух и более заказчиков проводить совместные конкурсы при размещении заказов на поставки одноименных товаров;