Этапы формирования контрактной системе в сфере государственного заказа Российской Федерации
Никитина Татьяна Владимировна
Никитина Татьяна Владимировна, Магистрант ФГАОУВО «УрФУ имени первого Президента России Б.Н. Ельцина» г. Екатеринбург, Россия
Аннотация: В статье автор рассматривает этапы становления в Российской Федерации контрактной системы в сфере государственных закупок. Проанализировано законодательство о государственном заказе с периода распада СССР, образования нового российского государства, упразднения административно-командной системы управления экономикой и до введения в действие Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ ”О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд” (далее - Федеральный закон N 44- ФЗ).
Ключевые слова: контрактная система, государственные закупки, правовое регулирование.
Annotation: In the article, the author examines the stages of the formation of the contract system in the field of public procurement in the Russian Federation. The article analyzes the legislation on state procurement from the period of the collapse of the USSR, the formation of a new Russian state, the abolition of the administrative-command system of economic management and until the introduction of Federal Law No. 44-FZ of April 5, 2013 ”On the Contract System in the procurement of goods, works, and services for State and Municipal Needs” (hereinafter - Federal Law No. 44-FZ).
Keywords: contract system, public procurement, legal regulation.
В Российской Федерации законодательство о контрактной системе берет свое начало в 1990-е годы. Первым законом регулирующем систему государственного заказа стал Закон РФ от 28.05.1992 № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» (далее - Закон № 2859-1) О поставках продукции и товаров для государственных нужд: Закон Российской Федерации от 28.05.1992 № 2859-1 // Информационно-правовой ресурс «Консультант - плюс». Он устанавливал общие правовые и экономические принципы формирования, размещения и исполнения на контрактной (договорной) основе заказов на закупку и поставку продукции (товаров, работ и услуг) для государственных нужд предприятиями, организациями и учреждениями независимо от форм собственности, расположенными на территории Российской Федерации.
В соответствии с положениями Закона № 2859-1 под государственным контрактом понимался документ, определявший права и обязанности государственного заказчика и поставщика по обеспечению государственных нужд. О поставках продукции и товаров для государственных нужд: Закон Российской Федерации от 28.05.1992 № 2859-1, ч. 2 ст. 3 // Информационно-правовой ресурс «Консультант - плюс» Отбор поставщиков должен был проводиться путем конкурсного отбора, организации федеральных, региональных торгов и иных мероприятий. О поставках продукции и товаров для государственных нужд: Закон Российской Федерации от 28.05.1992 № 2859-1, ч. 4 ст. 3 // Информационно-правовой ресурс «Консультант - плюс» Хотя Закон № 2859-1 имел большое значение для формирования новых принципов осуществления государственных закупок, основным его недостатком была декларативность, отсутствие четкого правового механизма реализации положений. Тасалов Ф.А. Контрактная система в сфере государственных закупок России и США: сравнительно-правовое исследование - М.: Проспект, 2015
Во исполнение Закона № 2859-1 было издано Постановление Правительства РФ от 27.08.1992 г. № 638 «Об организации работ по реализации Закона РФ «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» (далее - Постановление Правительства РФ № 63 8) Об организации работ по реализации Закона РФ «О поставках продукции и товаров для государственных нужд»: Постановление Правительства РФ от 27.08.1992 г. № 638// Информационно-правовой ресурс «Консультант - плюс». Постановление Правительства РФ № 638 окончательно закрепило отказ от централизованного распределения материально-технических ресурсов начиная с 1993 года Белов В.Е. Поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд: правовое регулирование. М.: Норма, 2011. С. 64. Согласно п. 7 Постановления Правительства РФ № 638 государственные заказчики должны были обеспечить конкурсную организацию размещения заказов путем проведения открытых или закрытых торгов, тендеров, конкурсов. Каждый заказчик самостоятельно определял условия конкурса и порядок его проведения.
На первом этапе развития отечественного законодательства о контрактной системе (1991 - 1993 гг.) нормативно правовые акты на не содержали четких определений понятий «торги», «тендер», «конкурс», а так же продуманной модели отбора поставщиков (подрядчиков, исполнителей), не имели четкого баланса прав, обязанностей и ответственности как поставщиков (подрядчиков, исполнителей), так и государственных заказчиков, отсутствовало регулирование отношений по планированию и исполнению государственного заказа.
Наблюдается заимствование иностранных понятий (тендер, тендерный комитет, контракт, оферент и т. д.), а также путаница в самой терминологии (в названии Указа Президента РСФСР от 15.10.1991 № 143 О хозяйственных связях и поставках продукции и товаров в 1992 году: Указ Президента РСФСР от 15.10.1991 № 143 // Информационно-правовой ресурс «Консультант - плюс» отдельно говорится о «продукции» и «товарах», несмотря на то что продукция как раз и включает товары, работы и услуги; в Постановлении Совета Министров РСФСР от 23.10.1991 № 5 5 8 Об организации материально - технического обеспечения народного хозяйства РСФСР в 1992 году (вместе с «Порядком материально - технического обеспечения народного хозяйства РСФСР в 1992 году»: Постановление Совмина РСФСР от 23.10.1991 № 558, п. 4, 11 // Информационно-правовой ресурс «Консультант - плюс» используется не только традиционный термин «договор», но и вводится новый зарубежный аналог - «контракт») так же носила неоправданный характер и вносила путаницу.
Несомненно принятие Закона РФ №2 2859-1 имело большое значение для формирования новых принципов осуществления государственных закупок на добровольной и конкурсной основе Андреева Л.В. Закупки товаров и энергосервисных работ для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2011. С. 15., но не закон не принятые в его исполнение подзаконные нормативные правовые акты так и не получили широкого применения по причине отсутствия четкого правового механизма реализации положений Яруллин С.М. История возникновения и развития государственного заказа в России // История государства и права. 2010. № 20.
В период экономического кризиса и спада производства введение новой системы государственного заказа, уничтожение существовавших длительное время производственных связей между предприятиями, повсеместное введение договорных начал регулирования экономики способствовали росту произвола государственных заказчиков, бесконтрольному расходованию бюджетных средств, небывалого роста коррупции. Иными словами, рассматриваемый период оказался временем упущенных возможностей, когда в сфере государственного заказа было заложено большинство из тех проблем, которые отечественному законодателю не удается решить и по настоящее время Ф. Тасалов Контрактная система в сфере государственных закупок России и США //Сравнительно-правовое исследование: Проспект, 2017. С.240.
Принятие Конституции РФ 12 декабря 1993 г. ознаменовало собой начало второго этапа в развитии российского законодательства о контрактной системе (1994 - 1996 гг.). За указанный период времени принимается целый комплекс нормативных документов.
Федеральный закон № 60-ФЗ от 13.12.1994 «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» устанавливал общие правовые и экономические принципы, порядок формирования и исполнения на контрактной основе заказов на закупку и поставку товаров, работ, услуг для федеральных государственных нужд организациями независимо от форм собственности, а также основы обеспечения охраны продукции, поставляемой по государственному контракту, объектов, предназначенных для добычи, переработки, транспортирования, хранения такой продукции, иного необходимого для выполнения государственных контрактов имущества О поставках продукции для федеральных государственных нужд: Федеральный закон от 13.12.1994 № 60-ФЗ // Информационно-правовой ресурс «Консультант - плюс».
Постановлением Правительства РФ от 26.06.1995 № 594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»: Постановление Правительства РФ от 26.06.1995 № 594 // Информационно-правовой ресурс «Консультант - плюс», регламентировался порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, порядок закупки и поставки продукции для федеральных государственных нужд, порядок подготовки и заключения государственных контрактов, а также регулируются процедуры проведения конкурсов, закрепляются отдельные принципы проведения торгов (равные условия, гласность).
Детальное регулирование поставок товаров для создания и поддержания государственного резерва было отражено в Федеральном законе от 29.12.1994 № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве» О государственном материальном резерве: Федеральном законе от 29.12.1994 № 79-ФЗ // Информационно-правовой ресурс «Консультант - плюс».
Особенности формирования, размещения и исполнения заказов на закупку сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия были предусмотрены Федеральным законом от 02.12.1994 № 53 -ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд: Федеральный закон от 02.12.1994 № 53-ФЗ // Информационно-правовой ресурс «Консультант - плюс».
Федеральный закон от 27.12.1995 № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе» О государственном оборонном заказе: Федеральный закон от 27.12.1995 № 213-ФЗ // Информационно-правовой ресурс «Консультант - плюс» дополнил базовый Федеральный закон № 60-ФЗ новыми понятиями и правовыми нормами, отражающими специфику поставок продукции, выполнения работ, оказания услуг для обеспечения государственных нужд в сфере обороны и безопасности государства.
Данные специальные законы были приняты с целью правового регулирования особенностей отношений, как в сфере государственного заказа в целом, так и в отдельных сферах экономики.
Во исполнение указанных законов были приняты Постановления Правительства РФ от 13.03.1995 № 241 «О мерах по реализации Федерального закона «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» О мерах по реализации Федерального закона «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд»: Постановление Правительства РФ от 13.03.1995 № 241 // Информационно - правовой ресурс «Консультант - плюс», от 26.08.1996 № 1005 «О реализации Федерального закона «О государственном оборонном заказе» О реализации Федерального закона «О государственном оборонном заказе»: Постановление Правительства РФ от 26.08.1996 № 1005 // Информационно-правовой ресурс «Консультант - плюс».
Названные выше законы имели много общего, например, все они устанавливали достаточно жесткое правовое регулирование поставок продукции (выполнения работ, оказания услуг) для государственных нужд, в той или иной мере сохраняют элементы планового регулирования и создавали условия для вмешательства государственных органов в хозяйственную деятельность субъектов. Это было оправдано тем, что указанные законы направлены на обеспечение общественных интересов, что и предопределяет необходимость государственного вмешательства в рыночные механизмы Л.И. Шевченко Регулирование отношений поставки: Теория и практика / Л.И. Шевченко. - СПб.: Юридический центр Пресс, 2002. - 286 с..
В ходе правоприменительной практики этих законов, была выяснена несогласованность их отдельных норм не только между собой, но и с частью первой ГК РФ, Основами гражданского законодательства Союза ССР и республик, что снижало их ценность и затрудняло их использование Клейн Н. Поставка продукции для государственных нужд // Закон. 1995. № 6. С. 64.
Процедуры заключения государственных контрактов и их исполнение не были отрегулированы надлежащим образом, оставались без внимания вопросы формирования оптимальной структуры договорных связей, юридические механизмы, позволяющие довести исполнение заказов для государственных нужд до конкретных потребителей товаров, работ или услуг. Это серьезнейший пробел были призваны заполнить нормы, содержащиеся в Гражданском кодексе РФ Договор поставки товаров для государственных нужд // Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга вторая. Договоры о передаче имущества. М., 2004. С. 116..
В рассматриваемый период была принята первая часть ГК РФ, вступившая в силу с 01.01.1995 г., она закрепила ряд норм, регулирующих порядок проведения торгов Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ, ст. 447 - 449 // Информационно-правовой ресурс «Консультант - плюс». С 1 марта 1996 г. вступила в силу часть вторая ГК РФ, урегулировавшая отношения по поставке товаров для государственных нужд Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая)» от 26.01.1996 № 14-ФЗ, раздел 4 гл. 30 // Информационно - правовой ресурс «Консультант - плюс», по подрядным работам для государственных нужд Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая)» от 26.01.1996 № 14-ФЗ, раздел 5 гл. 37 // Информационно - правовой ресурс «Консультант - плюс» и по выполнению научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных нужд Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая)» от 26.01.1996 № 14-ФЗ, раздел 5 гл. 38 // Информационно - правовой ресурс «Консультант - плюс».
Второй этап развития контрактной системы (1994 - 1996 гг.) в России, несмотря на принятие целого пакета нормативно правовых актов, так и не привел к созданию цельной законодательной основы развития российского законодательства о контрактной системе.
К третьему этапу развития российского законодательства контрактной системе относится период с 1997 по 2005 г. В этот период происходит переосмысление ранее полученного опыта организации системы государственного заказа, сделавшее возможным формирование на следующем этапе ее развития полноценной и единообразной контрактной системы в сфере государственных закупок.