Статья: Электронное участие и инициативное бюджетирование как механизмы обратной связи в модели Умного города

В Российской Федерации связь проектного направления «Умный город» с технологиями и процедурами электронного участия была осуществлена в 2018-2019 гг. в рамках национального проекта «Цифровая экономика». Минстрой России (координатор компонента «Умный город» в нацпроекте) в марте 2019 г. утвердил «Базовые и дополнительные требования к умным городам (стандарт «Умный город»)» Базовые и дополнительные требования к умным городам (стандарт «Умный город») [Электронный ресурс] / Минстрой РФ, утв. 04.03.2019.. В этом документе в качестве первоочередного мероприятия, обязательного для всех городов с населением свыше 100 тыс. жителей, обозначено создание цифровой платформы вовлечения граждан в решение вопросов городского развития («Активный горожанин»). 2020 год обозначен как контрольный срок выполнения.

В контексте концепции «Умного города» использование ИКТ способствует сбору и предоставлению данных, информации и знаний, влияя на повседневную жизнь и повышая ее качество благодаря электронным услугам, более глубокому вовлечению граждан в управление городом и активной роли посредством механизмов электронной демократии и электронного участия [17]. В рамках «умного города» технологии «умного управления» (Smart Governance) обеспечивают комплексное использование ИКТ, электронные консультации между органами государственной власти и гражданами, возможности для предоставления открытых данных. В связи с этим исследование процесса участия граждан в принятии решений в публичной сфере может способствовать пониманию феномена умного управления, расширить исследовательские возможности для оценки текущих событий в области управления и дальнейшей контекстуализации практических значений цифровых трансформаций [15].

Важное значение для выстраивания обратной связи в проектах, связанных с развитием территорий, имеет инициативное (партисипаторное) бюджетирование. По мнению экспертного сообщества, внедрение практики инициативного бюджетирования (ИБ) стало одной из наиболее эффективных методик вовлечения граждан в бюджетный процесс и принятие решений на местном уровне. ИБ -- это совокупность разнообразных, основанных на гражданской инициативе, практик по решению вопросов местного значения при непосредственном участии граждан в определении и выборе объектов расходования бюджетных средств, а также последующем контроле над реализацией отобранных проектов [2, с. 2]. На наш взгляд, электронные системы ИБ в сочетании с правилами и процедурами являются частью системы электронного управления и компонентом электронного участия. Исследования показывают, что участие граждан в бюджетном процессе позволяет оценить оптимальность формирования бюджета и эффективность расходования средств налогоплательщиков [13]. Таким образом, с развитием практики ИБ основной акцент исследований бюджетного процесса сместился с аспектов открытости и доступности бюджетной информации на вопросы, где и как расходуются бюджетные средства.

В России развитие инициативного бюджетирования началось относительно недавно, в 2007 г., в то время как в мире этот процесс идет с 1989 г., когда появились первые практики участия граждан в решении вопроса о направлениях расходования бюджетных средств на местном уровне. На сегодняшний момент существует уже довольно много научных исследований, посвященных изучению различных аспектов этого вопроса.

Так, общее понятие инициативного бюджетирования в России, его состояние, тренды и перспективы дальнейшего развития рассмотрены в работах И. С. Анцыферовой [1], В.В. Вагина и Н.А. Шаповаловой [3], в том числе проанализированы социальные эффекты инициативного бюджетирования и другие вопросы. Особое значение в дальнейшей имплементации этих инициатив имеет вопрос мониторинга развития инициативного бюджетирования, совершенствования соответствующих методик и практик [4]. Эффективность реализации проектов ИБ напрямую зависит от качества их мониторинга и оценки. Более того, грамотная оценка и мониторинг проектов ИБ позволяют не только оценить реальные потребности в инвестициях и необходимые условия, но и выбрать соответствующие оптимальные решения, выявить факторы, способные повлиять на фактические результаты проектов, помогает скорректировать процесс их реализации. Таким образом, мониторинг развития инициативного бюджетирования представляет собой систематическую деятельность, направленную на отслеживание хода и результатов реализации программ и практик ИБ на основе регулярного измерения ряда параметров (показателей) [4].

На сегодняшний момент в мировой практике существует множество методик оценки проектов инициативного бюджетирования. Однако отсутствие эффективной выверенной международной методологии оценки результатов проектов ИБ затрудняет возможность разработки системы, направленной на сравнение достижений конкретной практики ИБ с мировой, что, в свою очередь, затрудняет реализацию инициативного бюджетирования в целом. В этой связи важным компонентом методологии должен стать комплекс показателей, оценивающих эффективность использования методов и технологий электронного взаимодействия граждан и органов власти в бюджетном процессе.

Анализируя инициативы партисипаторного бюджетирования в контексте реализации механизмов электронного участия в умном городе, следует отметить, что в настоящее время существует разрыв между исследованиями электронного управления (E-Governance), электронного правительства (E-Government), открытого правительства (Open Government), с одной стороны, и инициативного бюджетирования, с другой. Первая группа явлений изучается специалистами в области государственного управления, государства, информационных систем, открытых данных и др., а инициативное бюджетирование изучается, как правило, специалистами по муниципальным финансам и урбанистами. Имеется еще исследовательская линия, ориентированная на изучение «умного города» (Smart City), которая привлекает широкий спектр дисциплин -- от информатиков, до социологов. В связи с этим существуют три направления исследований (электронное правительство, инициативное бюджетирование, умный город), которые почти не пересекаются. Соответственно, в данной работе авторы пытаются преодолеть этот пробел, включив инициативное (партисипаторное) бюджетирование в качестве компонента в институциональную модель, описывающую специфику функционирования электронного участия в умном городе.

Институциональная модель как методическая основа исследования Для решения задачи выявления места и роли инициативного бюджетирования в системе обратной связи при реализации социально значимых проектов предлагается использовать институциональную модель функционирования электронного участия в умном городе [4]. Идея представления проектов «умного города» в виде шести базовых блоков (сфер) основывается на подходе, разработанном в Венском техническом университете (Technical University Vienna) и отработанным в ходе серии исследований «European Smart Cities» [11]. Базисом модели являются институциональная среда устойчивого развития города / региона (рис.), включающая институты гражданского общества и основных акторов взаимодействия (граждане, общественные организации и бизнес). Логика модели предполагает, что проекты «Умного города» в ходе своей реализации приносят эффекты, влияющие на институциональную среду устойчивого развития города, где и формируется «обратная связь», которая через действия акторов, использующих один из каналов коммуникации с властью (технологии, методы и процедуры электронного участия граждан в управлении муниципалитетом / регионом), поступает в органы управления. Естественно, как любая модель, эта конструкция представляет некие идеальные представления о логике процессов и их взаимосвязи. При этом практическая значимость такого подхода заключается в возможности декомпозиции явлений и процессов на составляющие для выявления зависимостей с последующим вычленением индикаторов, которые позволяют замерить ход изменений и выявить эффекты и последствия принимаемых решений (в том числе по старту конкретных проектов).

Модель и логика представления связей ориентирована на обозначение роли технологий и методов инициативного бюджетирования в процессах принятия решений и реализации социально значимых проектов, ориентированных на совершенствование институциональной среды устойчивого развития города / региона. Мы видим, что в модели выделены пять сфер: базовая среда устойчивого развития и гражданское общество; институты власти и управления; между ними расположена институциональная среда электронного участия. Справа и слева располагаются два блока, которые представляют сферу проектов: проекты «умного города» и проекты инициативного бюджетирования.

В представляемой модели обратная связь обрабатывается органами управления (на схеме обозначены как «местная / региональная администрация») и через проекты «умного города» реализуются для устойчивого развития территории. При этом предполагается, что проекты «умного города» относятся не только к категории цифровых, а фактически являются системой, обеспечивающей функционирование всего городского хозяйства, от уборки тротуаров, ремонта дорог, оптимизации движения транспорта до высокотехнологических задач и процессов. Подразумевается, что каналы электронного взаимодействия будут постепенно вытеснять офлайновые формы, хотя полностью их не заменят.

На схеме выделена сфера инициативного бюджетирования, которая играет весьма важную роль (конечно, пока как идеальный образ будущего), аккумулируя потребности граждан и других институтов гражданского общества по вопросам приоритетности тех или иных проектов развития городской среды. При этом нельзя абсолютизировать роль цифровых технологий в виде информационных систем (порталов) ИБ, в ряде случаев, помогающих при реализации процедурных моментов и обобщения мнения отдельных граждан и донесения позиции экспертов и сотрудников органов власти по конкретным вопросам и проблемам.

Рис. Институциональная модель инициативного бюджетирования и электронного участия в умном городе

Fig. Institutional model of proactive budgeting and e-participation in a smart city

Поэтому на схеме информационные системы ИБ и открытого бюджета (отнесенные к среде электронного участия) связаны с процедурами ИБ лишь информационными связями. Следует отдельно обратить внимание, что сама сфера проектов инициативного бюджетирования связана темными стрелками, поднимающимися от гражданского общества к органам управления и далее через реализацию проектов развития города к совершенствованию институциональной среды. При этом следует иметь в виду, что инициативное бюджетирование в настоящее время имеет весьма ограниченное «электронное» представление и требует существенной работы в офлайне. Однако, на наш взгляд, этот канал необходимо учитывать и в модели электронного участия граждан, поскольку, с одной стороны, можно прогнозировать постепенное усиление онлайновой составляющей, в том числе, через задействование методов краудсорсинга, а с другой -- этот канал важен, так как представляет собой не только информационное взаимодействие с властью, а дает возможность гражданам, бизнесу и общественным движениям реализовывать проектные действия по совершенствованию среды обитания в целях устойчивого развития.

Таким образом, мы в нашей схеме вычленяем не только информационные каналы взаимодействия (помечены серыми стрелками), но и «деятельностные» (помечены темными стрелками), которые также замыкаются в общий цикл с обратной связью. Для эффективного функционирования всей системы обратной связи важное значение имеют и другие составляющие экосистемы электронного участия (помимо систем ИБ и открытого бюджета): электронные приемные, порталы городских проблем (например, «Наш Петербург»), системы голосования («Активный гражданин»), а также системы краудсорсинга и петиций граждан.

Важным компонентом, в существенной степени управляющим всеми компонентами модели, выступает нормативная правовая база. На схеме она сконцентрирована в трех узлах, обозначающих области нормативного регулирования: электронное участие, проекты «Умного города» и инициативного бюджетирования. В настоящее время и, видимо, в обозримом будущем сохранится различный уровень проработки нормативной базы этих процессов. Можно также предположить, что отсутствие системного подхода и ведомственный принцип формирования нормативной базы в сфере цифровых трансформаций еще долго будет существенным барьером при реализации комплексных проектов и программ, к которым, несомненно, относятся проекты инициативного бюджетирования, электронного участия и «умного города».

Модель демонстрирует превалирование институционального подхода в нашем исследовании, что определяет и методику выявления индикаторов оценки эффективности проектов инициативного бюджетирования. Ниже представлены промежуточные результаты исследования этого вопроса.

Сопоставление методик оценки проектов инициативного бюджетирования Важность разработки эффективной методологии сравнительной оценки проектов и инициатив партисипаторного бюджетирования, содержащей национальную специфику развития социально-политических систем, определяется объективными и субъективными условиями и спецификой развития институциональной сферы конкретной страны. Следует отметить, что в настоящее время не существует единой методологии оценки практик инициативного бюджетирования, с помощью которой можно было бы отслеживать динамику развития и эффективность таких проектов и инициатив.

С целью выявления методик, направленных на изучение аспекта вовлеченности и участия граждан в проектах ИБ, была собрана информация и проанализированы девять основных методик оценки подобных инициатив (табл. I).

Таблица 1. Целеполагание методик оценки различных аспектов развития проектов инициативного бюджетирования

Table 1. Targeting of methods of evaluation of various aspects of development of proactive budgeting projects