ЭЛЕКТРОННОЕ УЧАСТИЕ И ИНИЦИАТИВНОЕ БЮДЖЕТИРОВАНИЕ КАК МЕХАНИЗМЫ ОБРАТНОЙ СВЯЗИ В МОДЕЛИ «УМНОГО ГОРОДА»
Чугунов А.В., Карачай В.А.*
Национальный исследовательский университет ИТМО, Санкт-Петербург, Российская Федерация;
РЕФЕРАТ
инициативное бюджетирование политика местный
В статье рассмотрено инициативное бюджетирование (ИБ) как механизм участия граждан в бюджетной политике на местном уровне. Основываясь на параметрах оценки эффективности проектов инициативного бюджетирования, в работе представлены предварительные результаты комплексного исследования институциональной модели электронного участия, описывающей механизм обратной связи в развитии и функционировании систем умного городского управления (в том числе электронного управления). В связи с этим был проведен анализ методологий оценки международных проектов ИБ, изучение предметной области и обзор литературы по тематике исследования.
В результате исследования уточнена первоначальная версия институциональной модели умного города, содержащая элементы инициативного бюджетирования и электронного участия как компонентов обратной связи. Проведен сравнительный анализ международных методологий оценки проектов ИБ; сформулированы выводы; описаны направления дальнейших исследований.
Последующий анализ методологий оценки проектов ИБ будет направлен на изучение практик, ориентированных на аспекты цифровых трансформаций и развитие умного города. Таким образом, эмпирические результаты данного исследования могут быть использованы для теоретической разработки новой актуальной методологии, учитывающей указанные выше компоненты.
Ключевые слова: электронное участие, электронное управление, умный город, умное управление, инициативное бюджетирование, открытый бюджет, бюджетные решения, методология оценки, институциональная модель, вовлечение граждан
Electronic participation and participatory budgeting as feedback mechanisms in the smart city model
Andrey V. Chugunov, Vitalina A. Karachay*
ITMO University, Saint-Petersburg, Russian F ederation;
ABSTRACT
Participatory budgeting (PB) is considering in the article as a mechanism of citizens' participation in budget policy at the local level. Based on the parameters of evaluating the effectiveness of participatory budgeting projects, the paper presents the preliminary results of the comprehensive study of e-participation institutional model, describing the feedback mechanism in the development and functioning of smart urban management systems (including e-governance). In this regard, the analysis of international PB projects' evaluation methodologies, the study of the subject area, and the literature review on the subject of the study were conducted.
As a result of the study, the initial version of the smart city institutional model was refined, containing elements of participatory budgeting and electronic participation as feedback components. A comparative analysis of international methodologies for PB projects' assessment is carried out; conclusions are formulated; directions for further research are described.
The subsequent analysis of PB projects' evaluation methodologies will focus on the study of practices, based on the aspects of digital transformation and smart city development. Thus, the empirical results of this study can be used for the theoretical development of a new relevant methodology that takes into account the above described components.
Keywords: e-governance; e-participation; smart city; smart governance; participatory budgeting, open budget, budget decision making; evaluation methodology; institutional model; citizens' engagement
Введение
В статье представлены промежуточные результаты одного из компонентов исследовательского проекта, реализуемого в Университете ИТМО при поддержке Российского научного фонда, ориентированного на комплексное исследование электронного участия граждан в контексте политического процесса и принятия политико-управленческих решений. Проект предполагает, в том числе, эмпирический анализ существующих институтов и практик электронного участия, определение наиболее успешных способов его использования для развития государственного и муниципального управления в Российской Федерации. Термин «электронное участие» в данной работе понимается как комплекс методов и инструментов, обеспечивающих электронное взаимодействие граждан и органов власти с целью учета мнения граждан в государственном и муниципальном управлении при принятии политических и управленческих решений по широкому кругу вопросов и проблем [10]. В состав «методов и инструментов» включаются не только электронный и цифровой инструментарий, но и организационные, правовые и институциональные инструменты и методы. Тем самым электронная среда является вспомогательной инструментальной средой, которая существенным образом влияет на процесс принятия решений, но не определяет его.
Сложность данного исследования состоит и в том, что объект изучения находится в перманентной трансформации. Изменяется институциональная и организационно-правовая среда, в которой функционирует как власть, так и механизмы, обеспечивающие взаимодействие с гражданами. Эти изменения связаны со стартом реализации новой программы «Цифровая экономика» и формированием государственной политики относительно исследуемого явления -- электронного участия.
Теоретические предпосылки
Кризис концепции представительной демократии обсуждается с 1970-х гг. после известного доклада, представленного Сэмюэлем Хантингтоном для Трехсторонней комиссии [16], исследовавшей способности управлять обществом на основе демократических принципов. С тех пор опубликована обширная научная литература и многие авторы [7; 9] делали попытки концептуализации новых форм демократических систем (или типов демократий), которые, по мнению исследователей, возникают в процессе глобальных изменений на рубеже XX и XXI вв. В частности, Р. Инглхарт утверждает, что переход от индустриализации, как этапа культурной трансформации, характеризующегося бюрократизацией, рационализацией, централизацией и секуляризацией общества, к постиндустриальному развитию влечет за собой другой этап -- усиление роли личной автономии и самовыражения. Постиндустриальная модернизация приводит, по его мнению, к смене стратегии -- от максимизации материальных ценностей к увеличению благополучия людей за счет изменения образа жизни. Тем самым на смену политическим баталиям на основе социального и классового конфликта приходят разногласия по вопросам культуры и качества жизни [6, с. 169-170]. Если вернуться к докладу Хантингтона с красноречивым названием «Кризис демократии», то стоит обратиться к обобщению проблем, названных в этом документе «Дисфункции демократии» [16, с. 161-168]. Таких «дисфункций» было обозначено четыре:
делигитимизация власти (The Delegitimation of Authority);
перезагрузка правительства (The Overloading of Government);
дезагрегация интересов и потребностей (The Disaggregation of Interests);
местнический подход в международных отношениях (Parochialism in International Affairs).
Проблемы, приведшие к кризису, по мнению авторов доклада, вызваны усложнением социальной и институциональной структуры общества, эрозией традиционных ценностей и расширением плюрализма частных интересов, в большинстве случаев противоречащих друг другу. Эти противоречия, сопровождаемые растущими потребностями граждан, приводят к тому, что демократические правительства не могут эффективно осуществлять свою политику. Традиционные демократические процедуры уже не в состоянии адекватно выравнивать весь спектр весьма противоречивых потребностей и запросов граждан, что приводит к массе конфликтов и устойчивой позиции недоверия правительствам. Демократические государства становятся площадкой для согласования противоречивых интересов, а не политическими институтами, предназначенными для достижения общих целей. В целом, через четверть века после Второй мировой войны были сняты ограничения на торговлю и инвестиции и открыта общая экономика экономически развитых стран. Однако во времена экономического дефицита, инфляции и возможного долгосрочного экономического спада давление в пользу национализма и неомеркантилизма усиливается, а демократические политические системы оказываются особенно уязвимыми для такого давления со стороны промышленных групп, региональной власти и профсоюзных организаций, которые считают себя неблагоприятно затронутыми иностранной конкуренцией. Тем самым снижается способность правительств решать внутренние социальные и экономические проблемы, а также растет неуверенность людей в том, что законодательные органы смогут решать эти проблемы.
Обратившись к этой проблеме, Р. Даль сформулировал четыре вызова, которые, по его мнению, угрожают развитию демократии:
нарастающее экономическое неравенство;
интернационализация и глобальная культурная дивергенция;
проблемы гражданского просвещения;
обеспечение компетенции граждан при обсуждении и принятии решений по социально-значимым вопросам [5].
Вполне естественно, что принципы и механизмы осуществления демократического процесса претерпевали существенные изменения по мере развития и усложнения институциональной картины, которая трансформировалась, в том числе, и в ходе различных общественных и социокультурных трансформаций, а также глобальных изменений.
Можно выделить два фактора трансформаций, которые, несомненно, повлияли на развитие политических систем и демократических институтов в конце XX -- начале XXI в.
Во-первых, -- это ликвидация биполярного мира и прекращение жесткой конфронтации между «западным» миром и «восточным блоком» (социалистическим лагерем). Ликвидация изоляции экономических систем существенно способствовала объединению экономических и финансовых систем и развитию глобализации.
Вторым важным фактором изменений выступает процесс глобализации, влекущий за собой снижение роли национальных государств и все возрастающую зависимость от кризисов мировой экономики. Это, в свою очередь, приводит и к уменьшению возможностей поддерживать «социальное государство», обеспечивающее оптимальный уровень качества жизни своих граждан за счет перераспределения ресурсов национальных бюджетов. На этот фактор обращает внимание Ю. Хабермас, подчеркивающий нарастающее противоречие между «социальным государством» и демократическими ценностями, с одной стороны, и экспансией глобализирующихся рынков, с другой [8].
Глобальные изменения, которые постепенно нарастали с 1980-х гг., вызвали к жизни целый комплекс научно-технических разработок (персональные компьютеры, Интернет, мультимедиа, интернет вещей и т. п.), которые позволили не только развивать новые рынки, но и «сгладить» ряд негативных последствий глобализации, создавая новые компоненты повышения качества жизни человека. В теоретическом плане эти явления нашли отражение в концепциях развития «информационного общества», «электронного правительства», «электронной демократии», «электронного участия».
Концентрируя внимание на указанных феноменах как на новом механизме обеспечения взаимодействия власти и общества, следует подчеркнуть, что определяющую роль играют не технологии, а специфика социально-экономической и политической системы, в рамках которой реализуются данные проекты.
В этой связи представляет интерес классификация моделей демократии Д. Хелда, описывающая различия и специфику демократического процесса в разные эпохи и в различных экономико-политических условиях. Она включает в себя как классические модели, представляющие различные модификации демократического процесса в истории развития экономических и политических систем, так и новые модели, интересные с точки зрения современных глобальных трансформаций и развития электронной среды взаимодействия власти и общества. Для нашего анализа представляют интерес четыре из указанных Д. Хелдом моделей: «легитимная демократия» [9, с. 341-342], «демократия участия» [9, с. 353-354], «совещательная демократия» [9, с. 417-418] и «демократическая автономия» [9, с. 462-464].
Завершая краткий обзор подходов к анализу представлений о трансформации демократии в современных условиях перманентной модернизации, обозначим направленность нашего исследовательского интереса и концепцию представляемой статьи.
Электронное участие и инициативное бюджетирование в концепции «умного города»: подходы к исследованию
Одним из направлений вышеупомянутого исследовательского проекта является анализ развития электронного участия в российских регионах, для чего была разработана методика мониторинга порталов электронного участия и проведено два этапа их оценки [12]. В ходе обследования и обобщения материалов мы столкнулись с рядом проблем концептуального и методического свойства, в частности, с отсутствием классификации каналов электронного участия. Стало понятно, что необходимо доработать модель электронного участия, вычленив разнообразие и специфику каналов взаимодействия с властью и привязав к концепции «умного города» как максимально адекватной целям и задачам нашего исследования.
Важным аспектом, который необходимо учитывать при институциональном моделировании, является целеполагание власти, так как легитимные инструменты электронного участия создаются и развиваются в соответствии с нормативными документами или инструкциями, утверждаемыми на федеральном или региональном уровнях. В начале 2019 г. в рамках стартовавшей программы «Цифровая экономика» было определено «место» и целевая задача для механизмов электронного участия в проектах «Умного города», а также сформулирован перечень требований к соответствующим ресурсам, что помогло зафиксировать специфику целеполагания власти.
Обратившись к научным исследованиям в этой сфере, можно зафиксировать, что популярность проектов и программ «умных городов» вызвала интерес к изучению онлайн-механизмов участия граждан [18], поскольку от оптимальности «обратной связи» зависит эффективность функционирования всей интегрированной социотехнической системы «Умного города». В научных исследованиях, развивающих концепцию электронного управления [19], информационные технологии и системы рассматриваются, прежде всего, как фактор роста эффективности государственного и муниципального управления через повышение прозрачности и подотчетности власти, снятие межведомственных барьеров и автоматизацию ряда технологических процессов. Исследователи смотрят на управление «умным городом» с точки зрения наращивания общественных ценностей [20]. Многими авторами «Умный город» рассматривается, в первую очередь, как серия инновационных проектов в области совершенствования городской среды и система управления городом посредством внедрения современных информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) [14; 21]. Эти подходы сближают концепцию «Умного города» с электронным правительством и электронным участием.