Статья: Экспериментальный правовой режим — полигон для инноваций и регулирования

— о необходимости внесения изменений в общее регулирование; в этом случае Правительство РФ принимает акт о прекращении действия экспериментального правового режима, который при наличии потребности должен содержать указание на установление переходного периода и определение особенностей статуса продукции, созданной в его рамках;

— о продлении срока действия экспериментального правового режима на один год путем внесения соответствующего изменения в акт об установлении экспериментального правового режима и утверждении программы ЭПР.

Оценку эффективности и результативности реализации экспериментального правового режима по направлению финансового рынка осуществляет Банк России. По ее результатам Банк России принимает решение о необходимости внесения изменений в акты Банка России и/или направляет предложение о внесении изменений в иные акты общего регулирования субъекту права законодательной инициативы и/или в иной орган, обладающий полномочиями по инициированию предложения о принятии нормативных правовых актов, предусматривающих внесение соответствующих изменений в акты общего регулирования, и/или о принятии таких актов.

Кроме названных обязательных этапов реализации экспериментального правового режима, в установленных законом случаях допускаются изменение, приостановление и досрочное прекращение его действия.

3. Предварительные выводы

Проведенный анализ позволяет заключить, что в Российской Федерации в отношении экспериментального правового режима сформирована база в виде федерального закона и ведется разработка вторичного регуляторного окна. К числу достоинств экспериментального правового режима можно отнести усовершенствованный механизм его работы, реализуемый с участием предпринимательского сообщества на принципах прозрачности и открытости. В частности, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 01.12.2020 № 1979 «Об утверждении Правил ведения реестра экспериментальных правовых режимов в сфере цифровых инноваций и доступа к нему» Министерство экономического развития должно размещать в открытом доступе на своем официальном сайте в интернете реестр экспериментальных правовых режимов, включая информацию о его субъектах и поданных заявках.

Аналогичный реестр экспериментальных правовых режимов в сфере цифровых инноваций на финансовом рынке ведет Банк России, руководствуясь своим Указанием от 25.11.2020 № 5632-У «О порядке ведения Банком России реестра экспериментальных правовых режимов в сфере цифровых инноваций на финансовом рынке, а также доступа к нему». Обращение к сайтам названных органов свидетельствует о том, что по состоянию на 09.07.2021 в Российской Федерации не установлено ни одного экспериментального правового режима. Минэкономразвития зафиксировало в реестре восемь инициативных предложений, однако по результатам их первичного рассмотрения все инициаторы получили отказ в установлении экспериментального правового режима «Реестр экспериментальных правовых режимов в сфере цифровых инноваций». Министерство экономического развития РФ. Б. д. . На сайте Банка России реестр экспериментальных правовых режимов по направлению финансового рынка до настоящего времени не размещен. Таким образом, практическая реализация закона еще не вступила в активную фазу.

4. Недостатки регуляторного окна экспериментального правового режима

Представляется, что разработанное регуляторное окно содержит положения, которые будут затруднять и понижать эффективность работы экспериментального правового режима. Недостаточно продуманным выглядят несколько моментов:

— установление административного порядка рассмотрения инициативного предложения уполномоченным органом при возможной подаче заявок от нескольких инициаторов (ст. 9 Закона об ЭПР); между тем согласно подп. «з» п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы, утв. Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», отказ от конкурсных (аукционных) процедур, выраженный путем закрепления административного порядка предоставления права (блага), является коррупциогенным фактором, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил;

— отсутствие указания на периодичность проведения мониторинга экспериментального правового режима; несмотря на название ст. 18 Закона об ЭПР «Мониторинг экспериментального правового режима и оценка его эффективности и результативности», речь в ней идет преимущественно о процедуре проведения оценки режима, осуществляемой в его завершающей фазе; что касается проведения мониторинга, то Закон об ЭПР отсылает к подзаконным актам; так, в п. 8 Постановления Правительства РФ от 03.12.2020 № 2011 читаем: «...в целях проведения мониторинга субъект экспериментального правового режима с периодичностью, установленной программой (курсив наш. -- О. Т.), представляет в уполномоченный орган, регулирующий орган и организацию предпринимательского сообщества отчет о своей деятельности»; однако из Закона об ЭПР, а именно из п. 5 ст. 10, не следует, что программой экспериментального правового режима должна быть установлена периодичность проведения мониторинга; таким образом, прохождение по маршруту отсылочных норм выявляет законодательное упущение, в результате которого не исключено, что мониторинг экспериментального правового режима не будет осуществляться на должном уровне;

— возможность установления в программе ЭПР, утверждаемой Правительством РФ или Банком России, требования к субъекту ЭПР о необходимости страхования им гражданской ответственности за причинение вреда при реализации ЭПР (п. 4 ст. 5 Закона об ЭПР); данная норма входит в противоречие с общими началами гражданского законодательства, где закрепляется, что случаи обязательного страхования устанавливаются законами (п. 2 ст. 927 ГК РФ); переадресация этого полномочия от законодательной власти к исполнительной и к Банку России потенциально может привести к их возможности произвольного выбора норм, подлежащих применению в каждом конкретном случае;

— отсутствие срока, в течение которого инициативное предложение, признанное Минэкомразвития или Банком России соответствующим требованиям, должно быть направлено в организацию предпринимательского сообщества, отраслевое министерство и субъект РФ, где будет проходить эксперимент; возможно, оно должно быть направлено в указанные инстанции в течение тех 15 дней, которые предоставляются на рассмотрение инициативного предложения, однако прямо данный срок не установлен, что создает широту дискреционных полномочий уполномоченных органов;

— нивелирование роли организации предпринимательского сообщества по направлению финансового рынка в оценке инициативных проектов и их результатов (см. таблицу 1).

Анализ приведенных в таблице положений демонстрирует, что согласно общим положениям Закона об ЭПР организация предпринимательского сообщества имеет равные права с уполномоченным и регулирующим органом. Однако экспериментальный правовой режим по направлению «Финансовый рынок» умаляет статус такой организации. Банк России фактически закрепил за собой право вето при решении вопросов о необходимости установления экспериментального правового режима и внесения изменений в общее регулирование. Более того, в этом случае по направлению финансового рынка в установлении, мониторинге и оценке результативности экспериментального правового режима будет задействован лишь Банк России (ввиду совпадения в его лице уполномоченного и регулирующего органов), что приводит к его единоличному правлению. Безусловно, такая ситуация полностью разрушает изначальный замысел законодателя о триумвирате компетентных лиц в установлении, мониторинге и оценке экспериментального правового режима и системе их сдержек и противовесов.

Таким образом, законодательство и подзаконные акты об ЭПР создают почву для определенных злоупотреблений в исследуемой сфере отношений.

Таблица. 1. Полномочия организации предпринимательского общества

5. Предложения о совершенствовании законодательства

Для устранения обозначенных недостатков предлагаем:

— усовершенствовать процедуру рассмотрения инициативного предложения, особенно в части недискриминационного и прозрачного отбора участников проектов, аналогичного государственным закупочным процедурам;

— установить, что в содержание программы экспериментального правового режима должно входить указание на периодичность проведения мониторинга его реализации;

— закрепить законодательные основания, при которых субъект экспериментального правового режима обязан страховать свою гражданскую ответственность;

— установить двухдневный срок для направления уполномоченным органом признанного соответствующим требованиям инициативного предложения в организацию предпринимательского сообщества, регулирующий орган и в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ;

— привести в соответствие с Законом об ЭПР полномочия организации предпринимательского сообщества по направлению финансового рынка.

Выводы

Раскрыв понятие, признаки и назначение экспериментального правового режима в сфере цифровых инноваций, мы предлагаем, в частности, определять категорию «экспериментальный правовой режим» как применение в приоритетных сферах экономики и управления в отношении участников экспериментального правового режима специального регулирования, срочным образом приостанавливающего действие части норм базового регулирования и при необходимости вводящего в действие прототипы новых норм. Экспериментальный правовой режим имеет свойства ординарного, добровольного и срочного правового режима, направленного на совершенствование законодательства и появление новых товаров, работ и услуг в сферах цифровых инноваций.

По отношению к базовому правовому регулированию экспериментальный правовой режим имеет надстроечный характер, поскольку он характеризуется неполнотой качества режима. Представляется, что экспериментальный правовой режим, не заменяет действие общего правового регулирования, а лишь в отдельных местах пересекается с ним, приостанавливая действие отдельных норм и создавая дискретное и временное регуляторное окно. В связи с этим данный режим вторичен, так как основывается почти на всех составляющих базового правового регулирования компонентах.

Нормативное обрамление правовых экспериментов призвано усовершенствовать механизм их работы путем выделения их приоритетных сфер, регламентации процесса установления и мониторинга экспериментального правового режима, вовлечения предпринимательского сообщества в оценку инициативных проектов и их результатов. Вместе с тем отдельные нормы экспериментального правового режима потенциально могут выступать коррупциогенными факторами: административный порядок рассмотрения инициативных предложений, неопределенность периодичности проведения мониторинга, установление необходимости страхования гражданской ответственности субъекта экспериментального правового режима решением Правительства РФ или Банка России, неоднозначность сроков отдельных процедур, нивелирование роли предпринимательского сообщества в установлении и оценке экспериментального правового режима по направлению финансового рынка. В связи с этим предложены способы совершенствования законодательства.

экспериментальный правовой режим цифровой инновация

Библиография

1. Ершова Инна В., Андрей Ю. Петраков. 2020. «Режим повышенной готовности в системе правовых режимов осуществления предпринимательской деятельности». Lex russica 9: 13-16.

2. Ефремов Алексей А. 2019. «Специальные правовые режимы для проведения экспериментов в государственном управлении». Конституционализм и государствоведение 2: 29-34.

3. Завьялова Елена Б., Дмитрий К. Крыканов, Ксения К. Патрунина. 2019. «Механизм регуляторных “песочниц” для внедрения цифровых инноваций: опыт внедрения экспериментальных правовых режимов на национальном и наднациональном уровне». Право и управление. XXI век 4: 130-138.

4. Кванина Валентина В. 2017. «Понятие и виды правовых режимов предпринимательской деятельности». Вестник Томского государственного университета 424: 234-240.

5. Мохов Александр А. 2019. «Экспериментальный правовой режим как специальный правовой режим для драйверов инновационной экономики». Юрист 8: 19-25.

6. Симановский Алексей Ю. 2014. «Банковское регулирование: реэволюция». Деньги и кредит 3: 3-11.

7. Тарасенко Ольга А. 2021. «Формирование доктрины и законодательства о правовых режимах банковской деятельности». Вестник Пермского университета. Юридические науки 51: 105-132.

8. Chen, Christopher C. 2020. “Regulatory sandboxes in the UK and Singapure: A preliminary survey”. SSRN.

9. Cornelli Giulio, Sebastian Doerr, Leonardo Gambacorta, Ouarda Merrouche. 2020. “Inside the regulatory sandbox: Effects on fintech funding”. Bis Working Papers 42.

10. Grech Thense A., Steve Vella. 2020. “Malta: The impact of regulatory sandboxes and innovation hubs in the fintech sphere”. Mondaq.

11. Morscher Lukas, Lukas Staub. 2020. “Switzerland. Law and practice”. Chambers. Global Practice Guide.

12. Nikolova Maria. 2020. “FCA Accept 22 business into cohort 6 of regulatory sandbox”. Finance Feeds.

13. Quan Dan. 2019. “A few though on regulatory sandboxes”. Stanford PACS.

References

1. Chen Christopher C. 2020. “Regulatory sandboxes in the UK and Singapure: A preliminary survey”. SSRN.

2. Cornelli Giulio, Sebastian Doerr, Leonardo Gambacorta, Ouarda Merrouche. 2020. “Inside the regulatory sandbox: Effects on fintech funding”. Bis Working Papers 42.

3. Efremov Aleksei A. 2019. “Special legal regimes for conducting experiments in public administration”. Konstitutsionalizm i gosudarstvovedenie 2: 29-34. (In Russian)

4. Ershova Inna V., Andrei Yu. Petrakov. 2020. “The high alert regime in the system of legal regimes used for the implementation of business activities”. Lex russica 9: 13-16. (In Russian)

5. Grech Cherise A., Steve Vella. 2020. “Malta: The impact of regulatory sandboxes and innovation hubs in the fintech sphere”. Mondaq.

6. Kvanina Valentina V 2017. “The concept and types of legal regimes of entrepreneurship”. Vestnik Tomskogo gosudarstvennogo universiteta 424: 234-240. (In Russian)

7. Mokhov Aleksandr A. 2019. “The experimental legal regime as a special legal regime for drivers of innovation-based economy”. Iurist 8: 19-25. (In Russian)

8. Morscher Lukas, Lukas Staub. 2020. “Switzerland. Law and practice”. Chambers. Global Practice Guide.

9. Nikolova Maria. 2020. “FCA Accept 22 business into cohort 6 of regulatory sandbox”. Finance Feeds.

10. Quan Dan. 2019. “A few though on regulatory sandboxes”. Stanford PACS.