Субъекты предпринимательской деятельности изначально находятся под действием общего правового регулирования или специальных правовых режимов, например кредитные организации. Однако в банковской сфере есть и экспериментальные правовые режимы, временно распространяющиеся на ограниченное число субъектов и факультативно на ограниченную территорию. Представляется, что экспериментальный правовой режим не заменяет действие специального правового режима банковской деятельности, а лишь в отдельных местах пересекается с ним, приостанавливая действие отдельных норм и создавая дискретное, срочное правовое регулирование. Данный режим по отношению к базовому правовому режиму банковской деятельности будет вторичным, поскольку основывается почти на всех составляющих его компонентах (Тарасенко 2021, 115). Логично, что это заключение можно экстраполировать и на другие сферы предпринимательской деятельности.
К числу иных признаков экспериментального правового режима можно отнести следующие:
-- его ординарный характер, заключающийся в приостановлении действия небольшой части норм актов общего регулирования и при необходимости введении в действие группы прототипов новых норм;
— распространение на приоритетные сферы экономической деятельности и деятельность органов государственной и муниципальной власти;
— добровольное участие в нем субъектов (государственных или местных органов власти, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей);
— расширительное или нейтральное влияние на объем правоспособности субъектов экспериментального правового режима;
— ограниченность по времени, кругу лиц и (факультативно) в пространстве.
Представляется, что экспериментальный правовой режим, по существу, является правовым средством совершенствования законодательства, так как в конечном счете служит целям базового правового регулирования. Дэн Куан (Dan Quan) также отмечает, что «настоящие регулирующие органы, ориентированные на инновации, рассматривают песочницы как средство, а не как цель» (Quan 2019). Таким образом, экспериментальный правовой режим носит надстроечный характер. Он дискретно и срочным образом регламентирует порядок осуществления участниками эксперимента операций с применением цифровых инноваций в целях их скорейшего правового обрамления в рамках общего или специального режимного регулирования и внедрения в практику.
2. Механизм действия экспериментального правового режима
В общем виде механизм действия экспериментального правового режима включает пять этапов.
Внесение инициативного предложения в Минэкономразвития
На этом этапе претенденты -- юридические лица и индивидуальные предприниматели должны соответствовать следующим требованиям:
— отсутствие недоимки по налогам и сборам, задолженности по иным обязательным платежам за прошедший календарный год, размер которых превышает 25 % балансовой стоимости активов инициатора (подп. 1 п. 1 ст. 8 Закона об ЭПР);
— отсутствие у инициатора -- индивидуального предпринимателя, лица, осуществляющего функции единоличного исполнительного органа, либо члена коллегиального исполнительного органа или совета директоров юридического лица -- судимости;
— юридическое лицо -- инициатор не находится в процессе реорганизации, ликвидации, в отношении его не возбуждено производство по делу о несостоятельности, инициатор -- индивидуальный предприниматель не находится в процессе прекращения деятельности, в отношении его не возбуждено производство по делу о несостоятельности;
— инициатор не является иностранным юридическим лицом, а также российским юридическим лицом, в уставном капитале которого доля участия иностранных юридических лиц, местом регистрации которых являются офшорные зоны, в совокупности составляет 50 % и более (подп. 4 п. 1 ст. 8 Закона об ЭПР);
— иные требования к субъекту экспериментального правового режима, которые инициатор предлагает установить в программе экспериментального правового режима.
Государственные органы, органы местного самоуправления вправе выходить с инициативным предложением только по одному направлению: предоставление государственных и муниципальных услуг и осуществление государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.
Рассмотрение инициативного предложения
Данный этап распадается на две фазы. Вначале инициативное предложение рассматривается в Минэкономразвития (или в Банке России) в течение 15 рабочих дней с момента его внесения (п. 1 ст. 9 Закона об ЭПР). Далее, в случае соответствия инициативного предложения установленным требованиям, оно направляется:
— организации предпринимательского сообщества, которая формирует свою позицию в отношении экспериментального правового режима;
— регулирующим органам, которые оценивают экспериментальный правовой режим на предмет рисков охраняемым законом ценностей;
— высшему исполнительному органу государственной власти региона, на территории которого предполагается установить экспериментальный правовой режим; этот орган оценивает предложение по установлению данного режима.
Указанные субъекты в течение 25 рабочих дней со дня получения инициативного предложения осуществляют его оценку и направляют в Минэкономразвития свои заключения о возможности или невозможности установления экспериментального правового режима (п. 5 ст. 9 Закона об ЭПР).
Организацией, представляющей предпринимательское сообщество по всем направлениям экспериментальных правовых режимов в сфере цифровых инноваций (за исключением направления финансового рынка), уже определена автономная некоммерческая организация «Цифровая экономика» Официальный сайт АНО «Цифровая экономика». . В соответствии с проектом Указания Банка России «О порядке участия организаций предпринимательского сообщества в правоотношениях, связанных с экспериментальными правовыми режимами в сфере цифровых инноваций на финансовом рынке» Банк России в качестве таковых планирует утвердить Ассоциацию развития финансовых технологий, Некоммерческое партнерство «Национальный совет финансового рынка» и Ассоциацию банков России.
Как видно из изложенного, в рассмотрении инициативного предложения по общему правилу участвуют три или даже четыре компетентных стороны, что существенно повышает транспарентность правового режима.
Установление экспериментального правового режима
Такой режим устанавливается Правительством РФ в течение 30 рабочих дней со дня внесения уполномоченным органом инициативного предложения (п. 1 ст. 10 Закона об ЭПР), а по направлению финансового рынка -- Банком России путем издания соответствующего решения и утверждения программы экспериментального правового режима, которая должна содержать:
— срок действия режима;
— при необходимости указание на территорию, в рамках которой он устанавливается;
— положения отдельных актов общего регулирования, которые не подлежат применению, а также положения, соблюдение которых обязательно, если такие положения не предусмотрены актами общего регулирования или отличаются от них;
— оценку рисков причинения вреда жизни, здоровью или имуществу человека либо имуществу юридического лица, ущерба обороне и/или безопасности государства, меры, направленные на их минимизацию;
— перечень субъектов экспериментального правового режима и требования, которым они должны соответствовать;
— указание на возможность присоединения иных субъектов к экспериментальному правовому режиму, порядок их присоединения;
— основания и сроки приостановления статуса субъекта экспериментального правового режима;
— критерии нарушения положений программы экспериментального правового режима;
— порядок использования продукции, произведенной и апробируемой в условиях экспериментального правового режима;
— указание на орган, осуществляющий контрольные (надзорные) функции в рамках экспериментального правового режима;
— требования к оценке эффективности и результативности экспериментального правового режима, в том числе показатели, в соответствии с которыми проводится данная оценка, и др.
В соответствии с п. 4 ст. 2 Закона об ЭПР к актам общего регулирования, положения которых могут быть отменены в программе экспериментального правового режима, отнесены и акты государственных корпораций. Речь идет о нормативных актах государственных корпораций, таких как «Росатом», «Роскосмос», «Агентство по страхованию вкладов», традиционно ограниченных установленной сферой их деятельности.
Реализация и мониторинг экспериментального правового режима
По общему правилу реализация экспериментального правового режима не может превышать три года (п. 1 ст. 7 Закона об ЭПР). Этот срок может быть продлен, но не более чем на один год для субъектов экспериментального правового режима, выполнивших его программу, в случае их согласия по итогам рассмотрения предложения уполномоченного органа о внесении изменений в общее регулирование.
C момента вступления в силу акта Правительства РФ или Банка России, которым утверждена программа экспериментального правового режима, его инициатор приобретает статус субъекта экспериментального правового режима. Закон об ЭПР особо оговаривает, что данный статус не подразумевает предоставления субъекту экспериментального правового режима налоговых льгот (п. 8 ст. 5).
Субъект экспериментального правового режима в течение срока его реализации обязан:
— вести реестр лиц, вступивших с ним в правоотношения в рамках экспериментального правового режима;
— информировать лиц, выражающих намерение вступить с ним в правоотношения, о наличии и содержании экспериментального правового режима;
— рассматривать жалобы лиц, права и законные интересы которых нарушены в связи с установлением и реализацией экспериментального правового режима.
Иные лица приобретают статус субъекта экспериментального правового режима, присоединяясь к данному режиму в качестве его субъекта путем подачи в регулирующий орган соответствующей заявки, которая рассматривается им в течение 30 рабочих дней (п. 5 ст. 11 Закона об ЭПР).
Статус субъекта экспериментального режима может быть приостановлен или прекращен. Основания и сроки приостановления статуса субъекта экспериментального правового режима устанавливаются его программой в случае выявления нарушений в деятельности такого субъекта.
Статус субъекта экспериментального правового режима прекращается уполномоченным органом в случаях:
— истечения срока участия субъекта в экспериментальном правовом режиме;
— прекращения действия экспериментального правового режима;
— совершения субъектом более двух нарушений положений программы экспериментального правового режима либо более одного грубого нарушения положений программы;
— предоставления заведомо недостоверных сведений при приобретении статуса субъекта экспериментального правового режима;
— ликвидации, реорганизации, признания несостоятельным юридического лица -- субъекта экспериментального правового режима;
— признания несостоятельным индивидуального предпринимателя;
— наличия иных предусмотренных программой оснований.
Мониторинг экспериментального правового режима входит в компетенцию регулирующего органа, организации предпринимательского сообщества и уполномоченного органа. Реперные точки его проведения очерчены законодателем весьма расплывчато, о чем подробнее будет сказано нами ниже.
Оценка эффективности и результативности экспериментального правового режима
В целях осуществления оценки экспериментального правового режима его субъекты должны представить отчеты об итогах деятельности не позднее чем за 70 рабочих дней до истечения срока действия экспериментального правового режима. Если правовой режим был установлен на срок один год и менее, то отчет следует представить не позднее чем за 25 рабочих дней до его окончания (п. 2 ст. 18 Закона об ЭПР).
Уполномоченный орган рассматривает полученные отчеты и на их основе в течение 30 рабочих дней готовит сводный аналитический отчет по показателям, которые содержатся в программе ЭПР и в соответствии с которыми проводится оценка его эффективности и результативности (п. 3 ст. 18 Закона об ЭПР). При этом уполномоченный орган привлекает регулирующий орган, организацию предпринимательского сообщества, представителей экспертного и предпринимательского сообществ и проводит общественное обсуждение вопросов эффективности и результативности реализации экспериментального правового режима.
Далее Правительство РФ по итогам рассмотрения предложений уполномоченного органа принимает одно из следующих решений: