Экспериментальный правовой режим -- полигон для инноваций и регулирования
О.А. Тарасенко
В статье представлен критический анализ регуляторного окна экспериментального правового режима в сфере цифровых инноваций. Выделяются его отличительные черты: вторичный характер по отношению к базовому правовому регулированию, ординарность, добровольность распространения на субъектов предпринимательства, расширительное или нейтральное влияние на объем их правоспособности, определенность по времени и кругу лиц. Констатируется, что на сегодняшний день уже сложилась практика применения экспериментального правового режима по направлению финансового рынка, в отличие от иных направлений, где механизм действия этого режима еще не заработал в полную силу. Отмечается, что реализация экспериментального правового режима по направлению финансового рынка имеет определенные особенности, что проявляется в возможности установления дополнительных условий экспериментального правового режима, обособлении его вторичного регуляторного окна, наделении Банка России функциями уполномоченного органа и др.
Исследуются результаты работы регуляторной песочницы Банка России и аналогичных зарубежных проектов. Далее очерчивается механизм установления экспериментального правового режима, в котором выделяются пять последовательных этапов: внесение инициативного предложения в Минэкономразвития (или Банк России); рассмотрение инициативного предложения уполномоченным органом с участием предпринимательского сообщества, отраслевых министерств и (факультативно) высшего органа власти субъекта РФ; установление экспериментального правового режима Правительством РФ (или Банком России); реализация и мониторинг экспериментального правового режима, а также оценка его эффективности и результативности. В заключение выявляются нормы экспериментального правового режима, потенциально тяготеющие к коррупциогенным факторам: административный характер рассмотрения инициативного предложения, отсутствие указания на периодичность проведения мониторинга экспериментального правового режима, возможность установления решением Правительства РФ (или Банка России) требования об обязательном страховании субъектом экспериментального правового режима гражданской ответственности, нивелирование Банком России роли предпринимательского сообщества, отсутствие сроков выполнения отдельных процедур. Предлагаются способы совершенствования законодательства.
Ключевые слова: экспериментальный правовой режим, цифровые инновации, регуляторная песочница, коррупциогенные факторы, Банк России, предпринимательское сообщество.
Experimental legal regime -- a testing ground for innovation and regulation
O.A. Tarasenko
The focus of this article is a critical analysis of the regulatory window of the experimental legal regime in the field of digital innovation. Its distinctive features are distinguished: its secondary nature in relation to the basic legal regulation, its ordinariness, its voluntary extension to business entities, its expansive or neutral influence on the scope of their legal capacity, its certainty in terms of time and the circle of persons. It is noted that the implementation of the experimental legal regime in the direction of the financial market has certain features, which is manifested in the possibility of establishing additional conditions for the experimental legal regime, separating its secondary regulatory window, giving the Bank of Russia the functions of an authorized body, etc.
Next, the mechanism for establishing an experimental legal regime is outlined, in which five consecutive stages are distinguished: the introduction of an initiative proposal to the Ministry of Economic Development (or the Bank of Russia); consideration of the initiative proposal by the authorized body with the participation of the business community, branch ministries and the highest authority of the subject of the Russian Federation (optional); the establishment of an experimental legal regime by the Government of the Russian Federation; implementation and monitoring of the experimental legal regime, as well as evaluation of its effectiveness and efficiency. In conclusion, the norms of the experimental legal regime, potentially tending to corruption-causing factors, are identified and ways to improve legislation are proposed.
Keywords: experimental legal regime, digital innovations, regulatory sandbox, corruption- causing factors, Bank of Russia.
Введение
В 2018 г. в Банке России появилась регуляторная песочница (англ. regulatory sandbox) -- механизм по апробации инновационных финансовых технологий, продуктов и услуг. Такое определение новому способу внедрения и регулирования цифровых проектов приводилось в документе стратегического планирования -- в п. 4 Основных направлений развития финансовых технологий на период 2018-2020 гг. «Основные направления развития финансовых технологий на период 2018-2020 годов». Официальный сайт Центрального банка РФ. 2018. В отсутствие полноценной нормативной правовой базы новаторского механизма в указанном документе можно было проследить его намечаемый правовой контур.
Более 57 юрисдикций планируют или уже создали регуляторные песочницы. Зарубежные эксперты отмечают их преимущества: снижение информационной асимметрии и регуляторных издержек, повышение капитала вовлеченных в них компаний (Cornelli et al. 2020), улучшение понимания надзорными органами новых технологий (Grech, Vella 2020). По результатам эксперимента предлагаются подходы к правовому регулированию, поскольку презюмируется, что в регуляторных песочницах тестируются технологии, требующие создания либо модификации правового поля (Тарасенко 2021, 117). К весомым достижениям зарубежных юрисдикций относятся: в Швейцарии -- стирание отличий в регулировании финтеха и банков посредством введения нового вида квазибанковской лицензии для поставщиков финансовых услуг (Morscher, Staub 2020); в Великобритании -- поддержка перехода к зеленой экономике (Nikolova 2020); в Германии -- разработка механизма контроля за самой регуляторной песочницей “Making space for innovation. The handbook for regulatory sandboxes”. Federal Ministry for Economic and Energy (BMWi). 2019.. В Межбанковском проекте Таиланда, Камбоджи, Японии и Сингапура было разработано решение для проведения трансграничных платежей с использованием QR-кодов “Global experiences from regulatory sandboxes. Fintech note”. World Bank Group. 2020. .
Российскую Федерацию к созданию регуляторной песочницы подтолкнул мощно выросший рынок криптовалют. Для того чтобы государство и общество, с одной стороны, не плелись в хвосте рынка, а с другой -- не стали жертвами киберверсии приснопамятной пирамиды МММ, и был разработан этот новаторский механизм. Интересно, что процесс создания регуляторной песочницы шел параллельно с активным внедрением новых финансовых технологий: криптовалют, ICO (initial coin offering), блокчейна, искусственного интеллекта, робоэдвайзинга. Отчасти такое отставание стало обусловлено излишней увлеченностью Банка России фундаментальными аспектами регулирования. В связи с этим прикладное регулирование, ориентированное на содержательные аспекты рисков, их идентификацию и оценку, вынужденно отошло на второй план (Симановский 2014, 3). Однако в настоящий момент необходимость именно в прикладном регулировании настоятельно заявляет о себе.
Вариантом правового оформления решений Банка России являются изменения и дополнения нормативных правовых актов, создание нового регуляторного окна (Тарасенко 2021, 117). По состоянию на июль 2020 г. (т. е. спустя два года с момента создания) в регуляторной песочнице Банка России завершено пилотирование 11 сервисов, правовые барьеры устранены для внедрения четырех из них, при этом два сервиса заработали после вступления в силу Федерального закона от 31.07.2020 № 259-ФЗ «О цифровых финансовых активах, цифровой валюте и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» Здесь и далее все ссылки на российские нормативно-правовые акты приводятся по СПС «КонсультантПлюс». (позволяющие выпускать гибридные токены, обеспеченные одновременно разными активами). Часть сервисов ожидают решения Банка России по вопросу о целесообразности их внедрения «Недетские песочницы: как в мире испытывают новые технологии». Мир компьютерной автоматизации. 2020. .
Подобный результат эксперты оценивают как «относительно невысокий», объясняя это недостаточной разработкой Банком России нормативной базы для полноценной реализации механизма, а также принятием в песочницу тех проектов, которые основаны на интересах самого Банка России в реализации определенных технологий, но не в целях общего содействия цифровым инициативам. Отмечаются и довольно высокие требования к потенциальным участникам песочницы (Завьялова, Крыканов, Патрунина 2019, 135). Нельзя также не указать на информационную закрытость пилотируемых проектов; сведения о них приходится получать, основываясь на публикациях в прессе и анализируя новеллы банковского законодательства.
Кроме регуляторной песочницы Банка России, в Российской Федерации сложилась и иная, довольно разнообразная практика проведения правовых экспериментов. Порядок проведения некоторых правовых экспериментов определяется федеральными законами, например Федеральным законом от 24.04.2020 № 123-ФЗ «О проведении эксперимента по установлению специального регулирования в целях создания необходимых условий для разработки и внедрения технологий искусственного интеллекта в субъекте РФ -- городе федерального значения Москве и внесении изменений в ст. 6 и 10 Федерального закона “О персональных данных”». Есть случаи регулирования экспериментов актами Правительства РФ, в частности Постановлением Правительства РФ от 25.06.2019 № 807 «О проведении эксперимента по прослеживаемости товаров, выпущенных на территории РФ в соответствии с таможенной процедурой выпуска для внутреннего потребления». В подавляющем большинстве случаев при подготовке к соответствующим экспериментам и мониторинге их реализации нормативно не закреплены возможности экспертного и общественного контроля, не определен орган власти, ответственный за координацию экспериментов, что создает трудности как в управлении ими, так и в мониторинге их проведения и последующей оценки результатов, что отмечалось в Пояснительной записке к проекту Федерального закона № 922869-7 «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации».
Иные сферы применения цифровых инноваций (с использованием таких технологий, как искусственный интеллект, распределенный реестр, нейротехнологии, квантовые технологии и пр.) также требуют создания правовых условий для ускоренного появления и внедрения новых продуктов.
Таким образом, в Российской Федерации сформировались предпосылки для создания общего механизма установления экспериментальных правовых режимов.
Предполагается, что со вступлением в силу 28.01.2021 Федерального закона от 31.07.2020 № 258-ФЗ «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации» (далее -- Закон об ЭПР) механизм работы экспериментальных правовых режимов улучшится. А.А. Мохов отмечает, что инновационная экономика требует гибких подходов к регулированию экономических отношений. Сложившиеся или формирующиеся драйверы инноваций нуждаются в решении возникающих проблем (как правило, снятии препятствий для их реализации). В противном случае в условиях глобальной конкуренции упускается время, а следовательно, возможность своевременного патентования изобретений, предложения рынку инновационных продуктов. Кроме того, различные эксперименты и пилотные проекты в правовом государстве без их соответствующего правового обеспечения трудно реализуемы (Мохов 2019, 23).
1. Понятие и основные черты экспериментального правового режима в сфере цифровых инноваций
В соответствии с легальной терминологией экспериментальный правовой режим в сфере цифровых инноваций -- применение в отношении участников экспериментального правового режима в течение определенного времени специального регулирования по следующим направлениям разработки, апробации и внедрения цифровых инноваций:
— медицинская и фармацевтическая деятельность;
— проектирование, производство и эксплуатация транспортных средств, аттестация их операторов, предоставление транспортных и логистических услуг и организация транспортного обслуживания;
— сельское хозяйство;
— финансовый рынок;
— продажа товаров, работ, услуг дистанционным способом;
— архитектурно-строительное проектирование, строительство, капитальный ремонт, реконструкция, снос объектов капитального строительства, эксплуатация зданий, сооружений;
— предоставление государственных и муниципальных услуг и осуществление государственного контроля (надзора) и муниципального контроля;
— промышленное производство (промышленность);
— иные направления разработки, апробации и внедрения цифровых инноваций, установленные Правительством РФ.
Как видно, спустя два года работы регуляторной песочницы в финансовой сфере законодатель создал механизм формирования регуляторных песочниц в любой из сфер цифровой экономики, а также в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг, что предусматривалось в п. 1.16 Паспорта федерального проекта «Нормативное регулирование цифровой среды», утв. Президиумом Правительственной комиссии по цифровому развитию, использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности, протокол от 28.05.2019 № 9. При этом реализация экспериментального правового режима по направлению финансового рынка сохраняет определенную специфику, что выражается в обособлении его вторичного регуляторного окна, в возможности установления дополнительных условий программы экспериментального правового режима, наделении Банка России функциями уполномоченного органа и др.
Как указывает Кристофер Чен (Christopher Chen), цели нормативного режима песочниц различаются в зависимости от страны (Chen 2020). В России почти все цели экспериментального правового режима направлены на повышение социально-экономического блага общества. В то же время одна цель -- «совершенствование общего регулирования по результатам реализации экспериментального правового режима» -- несколько выбивается из общей канвы, но именно она дает нам возможность охарактеризовать связь между общим правовым регулированием, специальными правовыми режимами предпринимательской деятельности и экспериментальным правовым режимом. Выделяя разновидности правовых режимов, правоведы излагают их путем простого перечисления конкретных примеров, в связи с чем они представляются равнопорядковыми явлениями (Ершова, Петраков 2020, 13; Кванина 2017, 236). Вместе с тем очевидно, что правовые режимы имеют точки пересечения. Хотя вопрос о соотношении правовых режимов еще не становился предметом пристального внимания в предпринимательском праве, он уже был обозначен в повестке дня. В частности, А.А. Ефремов справедливо пишет: «В российской науке отсутствуют единые подходы к соотношению правовых режимов и правовых экспериментов и их взаимосвязи. Следовательно, необходима соответствующая правовая концепция, определяющая общее и особенное для данных инструментов и их взаимосвязь» (Ефремов 2019, 32).