Материал: Эффективность управления муниципальным образованием

В Распоряжении Правительства №1313-р "Перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, в том числе показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов" показатели для оценки эффективности сгруппированы по сферам: экономическое развитие, здравоохранение и здоровье населения, дошкольное образование, общее и дополнительное образование, физическая культура и спорт, жилищно-коммунальное хозяйство, муниципальное управление. Подобная группировка соответствует основным областям ответственности органов местного самоуправления.

Для оценки эффективности применяются количественные показатели (например, количество муниципальных общеобразовательных учреждений, в том числе в городской и сельской местности) и относительные показатели, которые приводятся в расчете на одного жителя или рассчитываются как процент от установленного объема или количества (например, объем инвестиций в основной капитал в расчете на одного жителя; или доля протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения, не отвечающих нормативным требованиям в общей протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения).

Относительными также являются показатели, призванные выявить мнение населения о работе органов местного самоуправления. Например, удовлетворенность населения медицинской помощью, качеством образования или удовлетворенность населения деятельностью органов местного самоуправления, в том числе их информационной открытостью. Значения указанных показателей рассчитываются как процент от числа опрошенных лиц.

С одной стороны, оценка деятельности органов местного самоуправления на основе информации, полученной непосредственно от жителей муниципального образования, призвана повысить объективность анализа деятельности органов местного самоуправления. С другой стороны, не создан пока механизм, способный обеспечить достоверность результатов опроса. Кроме того, как ни парадоксально, но оценочное суждение участника опроса не всегда находится в прямой причинно-следственной связи с реальными результатами работы органов местного самоуправления, так как зачастую роль играют субъективные факторы. К примеру, мнение гражданина о качестве медицинской помощи в большей степени определяется внимательностью врача, нежели эффективностью работы главы местной администрации.

Условно можно определить основные параметры, по которым производится оценка:

экономическая эффективность и инвестиционная привлекательность; качество услуг, оказываемых населению;

эффективность бюрократических процедур;

удовлетворенность населения работой органов местного самоуправления. Методика мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления, утвержденная распоряжением Правительства РФ № 1313-р, предусматривает установление в нормативных документах целевых (нормативных) значений показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов. Такой подход согласуется с одной из приоритетных на сегодняшний день установок в публичном секторе, в том числе и для муниципального уровня власти - переходом на бюджетирование, ориентированное на результат. Перефразируя известный принцип, скажем:

"деньги следуют за делами". Тем самым реализуется одна из задач оценки эффективности, а именно стимулирование руководителей органов местного самоуправления не к имитации бурной деятельности, а к достижению реальных измеримых результатов работы.

Анализ перечня показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления позволяет сделать вывод о наличии некоторой несогласованности между показателями и полномочиями органов местного самоуправления. Так, С.А. Разворотнева и А.В. Рябинин справедливо указывают, что число случаев смерти до 65 лет или удельный вес лиц, сдавших единый государственный экзамен, от числа выпускников муниципальных общеобразовательных учреждений не находится в прямой зависимости от действий органов местного самоуправления. Вместе с тем исследователи отмечают, что с помощью системы показателей в первую очередь предполагалось оценить реализацию национальных проектов на муниципальном уровне и вклад местных властей в их осуществление. Авторы также указывают, что перечень показателей фактически создает основу для развития муниципальной статистики.

Выходит, что некоторые показатели носят исключительно информационный, статистический характер. Приведенное объяснение представляется логичным.

Однако, как правило, "на местах" показатели, спущенные "сверху", воспринимаются как руководство к действию. В связи с чем существует опасение, что у местных властей возникнет стремление "отрегулировать" значение и тех показателей, которые непосредственно в их ведении не находятся, например увеличить число лиц, успешно сдавших ЕГЭ.

Можно полагать, что к формированию перечня показателей для оценки эффективности необходимо подходить максимально взвешенно и ответственно, согласно тех задач, которые поставлены перед органами местного самоуправления. Перечень критериев эффективности можно считать соответствующим требованиям времени в том случае, если он отражает общегосударственные приоритеты, не выходя при этом за рамки компетенции органов местного самоуправления.

В области оценки эффективности существуют и другие проблемы. На сегодняшний день утвержденные на федеральном уровне перечни показателей ориентированы только на два вида муниципальных образований: муниципальные районы и городские округа. В этом проявляется незавершенный характер механизма оценки эффективности. Ведь основное число муниципальных образований в Российской Федерации составляют именно поселения. Очевидно, что развитие системы оценки эффективности должно быть направлено, в том числе, и на ее распространение на все виды муниципальных образований.

Следует отметить, что оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления осложняется одним объективным обстоятельством, которое крайне сложно исключить. Изначально муниципальные образования обладают различным материально-финансовым и кадровым потенциалом, различным уровнем развития инфраструктуры, различным по своей инвестиционной привлекательности географическим положением, даже в пределах одного региона может существенно различаться демографическая ситуация. Для того чтобы снизить погрешность при оценке эффективности, в перечень были включены относительные показатели. Кроме того, в методике мониторинга эффективности рекомендовано анализировать значения показателей в динамике, т.е. пусть каждый муниципалитет "стартовал" с определенного уровня, но сравнивать нужно темпы роста, а не общие объемы. Тем не менее думается, что в данном направлении механизм оценки эффективности подлежит дальнейшему совершенствованию.

Несмотря на наличие недостатков в механизме оценки эффективности, следует признать, что данный институт нуждается не только в доработке, но и в развитии. Полезный потенциал системы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления в настоящее время далеко не исчерпан. Однако уже сегодня оценка деятельности органов местного самоуправления способствует решению важных задач.

Как было отмечено, перечни показателей для оценки эффективности в большой степени служат ориентирами для органов местного самоуправления и тем самым обеспечивают учет общегосударственных целей в их работе. Доклады глав местных администраций о достижении показателей эффективности их работы находятся в широком доступе, и должны размещаться на официальных сайтах органов местного самоуправления в сети Интернет, что повышает уровень публичности деятельности органов местного самоуправления. Положительной стороной оценки эффективности является также то, что она мотивирует руководителей органов местного самоуправления показывать лучшие результаты работы, так как по итогам оценки эффективности муниципальные образования, показавшие лучшую динамику развития, получают гранты от государства. Думается, что желание быть не хуже других играет в этом не последнюю роль.

Однако, если посмотреть со стороны, ключевое значение оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления состоит вовсе не в возможности анализа работы конкретных должностных лиц. Конечно, эту задачу механизма оценки эффективности также должен решать, но она является, скорее, сопутствующей. Оценка эффективности деятельности органов публичной власти призвана служить более глубокой стратегической цели. Ее результаты отражают эффективность действия законодательства, проявляющуюся не на бумаге, а в конкретных делах.

Показатели эффективности должны служить индикаторами качества и доступности услуг, оказываемых органами публичной власти населению, услуг в широком смысле этого слова, т.е. тех направлений деятельности органов публичной власти, в которых выражается социальная функция государства и местного самоуправления. Среди них обеспечение населения доступным жильем, качественным медицинским обслуживанием, образованием, хорошими дорогами, детскими садами, общественным транспортом и т.д. Для многих сельских населенных пунктов это решение проблем организации водоснабжения и газоснабжения.

Таким образом, результаты оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления должны в первую очередь побуждать региональные и федеральные власти не поощрять или наказывать глав местных администраций, а принимать меры, в том числе и в области правового регулирования, направленные на обеспечение качества жизни всех граждан независимо от того, на территории какого муниципального образования они проживают.

1.3 Направления деятельности и методы работы органов местного самоуправления

Принимая во внимание трудность и многоплановость стратегического процесса, и особенно его растянутость во времени, так как средний цикл стратегического планирования рассчитан на 10-15 лет, весьма немаловажно держать это процесс под постоянным надзором, т.е. оценивать каждый этап процесса, его последствия, полученные в результате внедрения и результаты в соотношении с издержками.

Таким образом, в системе стратегического планирования крупных муниципальных образований должно быть выделено три этапа:

Первый этап включает в себя разработку стратегического плана социально-экономического развития, его горизонтальное и вертикальное согласование. В данном случае, под вертикальным согласованием понимается о развитии крупного муниципалитета - административного центра со стратегической моделью региона, основными целями, задачами, стратегическими направлениями. Под горизонтальным согласованием понимается содействие граждан, социальных групп, экономических факторов их понимание стратегических направлений и стремление к осуществлении.

Рис.1.1 - Процесс стратегического планирования

При этом, сам стратегический план, как документ должен быть четким, понятным, согласованным, логически выстроенным и состоять из следующих элементов:

1.      целеполагание - определение базовых направлений развития муниципального образования, включая систему последовательно реализуемых задач исходя из стартовых условий;

2.      аналитический блок, включающий анализ социально-экономического положения территории, выявление проблемных зон и точек роста;

3.      построение системы взаимосвязи между проблемами и полюсами роста и задачами стратегии, через ряд программных мероприятий, последовательная реализация которых позволит достичь поставленной цели;

4.      реперные точки - ряд отчетных социально-экономических показателей, достижение которых позволяет контролировать процесс достижения поставленной цели.

Можно рассмотреть перечисленные элементы более подробно.

Исторически сложилось, что наиболее проработанным и обоснованным компонентом стратегического плана является анализ социально - экономического развития территории. Важность этого этапа обусловлена тем, что от качества проведенного анализа напрямую зависит качество и реалистичность целеполагания. Без наличия достоверных сведений об уровне социального и экономического развития стратегический план будет оторван от реальной действительности, а, следовательно, под вопрос будет поставлена его реализация. Однако, по мнению автора, начальным этапом стратегирования должно стать целеполагание, т.к. анализ стартового потенциала территории не основанный на определенной цели или наборе таких целей может не только быть неэффективным, но и в конечном итоге привести к нежелательным последствиям. Целеполагание же послужит основой стратегирования, фундаментом для всех последующих этапов. Именно понимание исходной причины побуждающей органы местного самоуправления к разработке стратегии должно стать отправной точкой процесса стратегического планирования.

Как правило, типичный стратегический план российского муниципалитета содержит достаточно обстоятельную, подробную аналитическую часть, посвященную выявлению и оценке текущих тенденций социально-экономического развития муниципального образования и чрезвычайно лаконичную заключительную, "внедренческую" часть, где должны описываться механизмы реализации, контроля и мониторинга достижения поставленных целей. Причем, со стороны разработчиков стратегии неоправданно большое внимание уделяется анализу существующего социально-экономического положения территории, вопросы, связанные непосредственно с процессом стратегического планирования, внедрение плана, мониторинг и контроль его исполнения уходят на второй план.

Зачастую именно по этой причине стратегические планы не работают, оставаясь логичными и продуманными на бумаге, но не реализуемыми в действительности. Поэтому необходимо максимально формализовать процедуру стратегического планирования, да бы нивелировать в стратегических планах излишнее теоретизирование.

Городские власти должны четко понимать, для чего необходим стратегический план, какие проблемы он позволит решить и каких целей достичь. Начиная процесс стратегирования с целеполагания, городские власти делают весь процесс максимально прозрачным и понятным не только для себя, но и для населения. Весь процесс стратегирования должен быть максимально прозрачным для городских властей и населения.

Важно отметить, что на данном этапе развития практики муниципального стратегирования, подобная прозрачность зачастую отсутствует. Например, можно рассмотреть цели, прописанные в стратегиях некоторых муниципалитетов:

·              г. Миасс - "рост благосостояния и качества жизни населения за счет устойчивого и динамического развития и повышения конкурентоспособности экономики городского округа;

·              г. Череповец - "устойчивое развитие города Череповца на основе лидерских позиций бизнеса, созданных условий для реализации лидерских качеств горожан, а также лидерства в городском управлении. Повышение качества жизни горожан как результат такого развития";

·              г. Калининград - "город для комфортной жизни и работы, площадка коммуникации и взаимодействия России и стран Европы в сфере бизнеса, инновационной экономики, образования и культуры".

·              Юргамышский р-н Курганской обл. - "повышение уровня и качества жизни населения на основе эффективного использования человеческого и инновационно-инвестиционного потенциалов, обеспечивающих устойчивое развитие и конкурентоспособность района, увеличение продолжительности жизни населения".

Как можно видеть из приведенных примеров, цели, которые российские города определяют в качестве долгосрочных приоритетных направлений стратегического развития, имеют между собой достаточно много общего. Так для большинства городов главным является повышение благосостояния населения, развитие экономики города, попытка поиска конкурентного преимущества. Однако, в большинстве своем - данные цели представляют собой набор общих фраз, лишь отдаленно связанные со спецификой конкретного муниципального образования. Формулирование цели на первом этапе разработки стратегического плана позволяет четко определить суть социально-экономической специфики территории. При этом она должна быть четкой, конкретной, легко трансформироваться в задачи, сопоставимой с целями социально-экономического развития РФ, отражать желаемый образ будущего.

Следующим этапом стратегирования по праву должен стать анализ социально-экономического положения, позволяющий выделить проблемы крупных муниципальных образований, на решение которых необходимо направить управленческое воздействие.