Объектами проверки должны быть также и субъекты экономической деятельности, использующие государственные средства (например, объекты интеллектуальной собственности) и/или имеющие предоставленные законодательством налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества, а также получившие финансовые и имущественные гарантии и поручительства соответствующих органов исполнительной власти в качестве обеспечения сделок. Объектами проверок могут быть и организации, предприятия и учреждения, и социальные группы граждан, на деятельности или жизнеобеспечении которых отражаются результаты использования государственных средств.
Эффективность использования государственных средств может характеризоваться с различных сторон и включать, в зависимости от целей проверки, определение экономности и продуктивности использования государственных средств, а также результативности ее деятельности по выполнению поставленных задач.
Экономность использования государственных средств означает достижение проверяемой организацией заданных результатов с использованием наименьшего объема государственных средств или наилучшего результата с использованием заданного объема государственных средств. Экономной считается такая деятельность, при осуществлении которой на приобретение необходимых ресурсов требуемого качества используется меньше средств, чем, например, в аналогичный период предыдущего года. Экономное использование государственных средств может достигаться также за счет более совершенной системы управления, включающей, в частности, оптимальную структуру организации, четкое определение приоритетов и задач ее деятельности, применение современных информационных технологий, эффективное планирование и контроль использования материальных и людских ресурсов и т.п.
Продуктивностъ использования государственных средств определяется соотношением между выпуском продукции, объемом оказанных услуг идругими результатами деятельности проверяемой организацией и затраченными на получение этих результатов материальными, финансовыми, трудовыми и другими ресурсами. Использование государственных средств будет продуктивным в том случаи, когда затраты на единицу произведенной продукции и оказанной услуги (объем продукции и услуг на единицу затрат) будут равны или меньше спланированных (при наличии соответствующих нормативов) или аналогичных, достигнутых проверяемой организацией в предшествующий период, или в других организациях государственного или частного сектора, осуществляющих подобную деятельность.
Определение социальной результативности является одной из главных задач аудита эффективности и должно быть составной частью проведения любой проверки эффективности. Без оценки социального эффективности нельзя сделать однозначные выводы об уровне эффективности использования государственных средств.
Критерии оценки эффективности конечных социальных результатов деятельности характеризуют последствия для общества, какой-либо части населения или определенной группы людей выполнения органами местного самоуправления, другими проверяемыми организациями возложенных на них функций, а также реализации программ или решения актуальных задач. На основе этих критериев должны даваться оценка результатов предоставления бюджетной услуги для ее получателей, определяться степень достижения поставленных социальных целей (в процентном или количественном выражении) и тем самым оцениваться социальная эффективность деятельности объектов проверки в соответствующей сфере.
В качестве показателей социальной результативности можно использовать степень удовлетворенности потребителя оказанной услугой, реализуемой программой, деятельностью государственного органа или организации, информацию о которой получают путем проведения социологических опросов. Динамика этих показателей за определенный период времени служит основанием для определения социального эффекта использования государственных средств в тех или иных сферах.
Так, например, внедряемая в государственных и муниципальных учреждениях Российской Федерации технология результативного управления позволяет усилить контроль за государственными расходами, ограничить их рост, что актуально для социальной сферы, где правительство ставит вопрос о сокращении затрат при росте качества.
По мнению автора, полная система контроля за эффективностью расходования бюджетных средств должна включать в себя следующие элементы: мониторинг результатов; оценку эффективности целевых программ и эффективности отраслевой политики; аудит эффективности.
Мониторинг результатов - это регулярное измерение и регистрация текущих значений показателей, характеризующих ход исполнения задания, договора о предоставлении услуг, программы и т.д. Такими параметрами являются объемы затраченных ресурсов, выполненных работ, оказанных услуг и др. Мониторинг проводится с целью обеспечения органов управления необходимой информацией для оценки хода работ и оперативного внесения необходимых корректировок. Для этого, следует разработать показатели и наладить процесс их измерения, определить порядок статистической обработки результатов, правила их интерпретации, структурирования и хранения полученной информации, порядок обеспечения свободного доступа пользователей к информационным ресурсам.
Оценка эффективности целевых программ и эффективности отраслевой политики позволит:
· контролировать объемы выполненных работ и достигнутые результаты деятельности;
· получать информацию о соблюдении графика работ, проблемах, возникших в ходе реализации программ, соответствии произведенных затрат и выполненных работ;
· своевременно корректировать ход реализации программы;
· сравнивать свои показатели с аналогами других подразделений, муниципалитетов, регионов.
Аудит эффективности как метод проведения контрольных операций, связанный с аналитической работой контролирующих органов, позволяет сделать выводы о целесообразности и результативности использования получателями финансовых ресурсов. Именно аудит эффективности бюджетных расходов определит, насколько экономно, производительно и результативно органы исполнительной власти и получатели бюджетных средств используют последние при решении поставленных задач. Аудит эффективности позволит получить более полную картину использования средств, чем это имеет место при проведении финансового аудита.
Внедрение аудита эффективности в систему внешнего государственного финансового контроля России имеет большое значение, так как его результаты позволяют
· понять, какие цели социально-экономического развития выдвигает в качестве приоритетных для страны Правительство Российской Федерации, а для регионов - администрации соответствующих субъектов Российской Федерации;
· сделать деятельность исполнительной власти по управлению бюджетом более открытой и прозрачной;
· видеть, в какой степени исполнительная власть достигает поставленных целей социально-экономического развития страны и регионов;
· знать, насколько результаты использования государственных средств обеспечивают удовлетворение потребностей различных групп населения;
· оценить степень эффективности использования средств и определить необходимые меры по повышению качества управления государственными финансами и национальными ресурсами в целом.
Внедрение аудита эффективности является в определенной степени революционным переворотом в системе финансового контроля. Налицо другой предмет контроля, так как наряду с целевой проверкой использования бюджетных средств проводится проверка эффективного их использования и выносится заключение о результативности управленческой деятельности органов власти.
Поэтому возникает острая необходимость теоретического осмысления критериев эффективности государственного финансового контроля, в частности для использования их в практике бюджетополучателей. Для этого требуется адекватное развитие теоретических и методических аспектов аудита эффективности, поиск и создание обоснованных методик оценки эффективного расходования бюджетных средств.
Критерии аудита эффективности
Первоочередным при разработке данных методик является определение критериев и показателей эффективности и результативности использования государственных финансовых ресурсов. При этом следует исходить из понимания того, что критерии - это признаки, на основе которых производятся оценка, определение и классификация анализируемого объекта; характеризующие явления, системы и способные служить мерилом достижения поставленных целей.
Для социальной сферы таковым являются конечный результат в рамках государственного заказа (заданной цели), а также критериальные составляющие, то есть конкретные показатели, необходимые для аналитической работы в процессе аудита эффективности.
По мнению автора, эффективность - понятие относительное, оно должно определяться и качественно, и количественно. Однако действующая система формирования и использования финансовых ресурсов не ориентирована на применение количественно измеримых социально значимых результатов, на достижение которых направлена деятельность бюджетополучателей. Финансовые ресурсы для покрытия расходов должны носить программно-целевой характер, т.е. направляться на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов предметной деятельности.
Разработка критериев и показателей оценки эффективности использования государственных финансовых ресурсов - обязательное условие повышения качественных параметров результативности финансового контроля в социальной сфере.
На взгляд автора, показатели аудита эффективности можно разделить на отраслевые, экономические, социальные, абсолютные, относительные, качественные и динамические.
Отраслевые показателимогут оценивать качество бюджетной услуги, исходя из следующих условий:
· уровень кадрового обеспечения персонала и профессиональной квалификации сотрудников бюджетной организации, оказывающей услугу;
· качество оказания услуг, то есть соблюдение стандартов и нормативов финансирования, правильности и целесообразности технологий оказания услуг и т.п.
Экономические показателииспользуются в соответствии с целями и методами проведения анализа в направлении минимизации затрат без ущерба для эффективности.
Все затраты следует определять в пересчете на одного потребителя бюджетной услуги, на одну выполненную операцию или на другую результативную плановую единицу деятельности.
Социальные показатели отражают конечный социальный эффект для общества в целом или отдельной группы населения.
Для оценки социальной эффективности, как правило, должна использоваться совокупность количественно измеримых показателей, характеризующих запланированные социальные результаты.
Абсолютные показатели отражают степень достижения целей или плановых результатов в натуральных (в социальной сфере количественных) или стоимостных показателях.
Бесплатные услуги населению, не приносящие бюджетному учреждению доходов, в стоимостном выражении могут выступать как затраты бюджета на их оказание. При аудите эффективности могут использоваться как бюджетные натуральные, так и стоимостные показатели оказания платных услуг и результатов деятельности производственных предприятий, находящихся в ведении социальной сферы.
Относительные показатели отражают объем затрат на единицу услуг или продукции. Прежде всего, этот индикатор должен свидетельствовать об экономности использования бюджетных средств, а экономия бюджетных средств не всегда является показателем эффективности их использования.
Экономия средств, предназначенных на медикаменты, питание, обследование больных в учреждениях здравоохранения, может привести к обратному результату. Поэтому при проведении аудита эффективности таких социальных сфер, как здравоохранение, образование, и ряда других целесообразно исходить из обязательности использования в полном объеме нормативных плановых затрат.
Качественные показатели эффективности отражают качество работ при использовании бюджетных средств, - это один из основных параметров эффективности использования финансовых ресурсов бюджетными учреждениями. Эффективность деятельности бюджетных учреждений следует оценивать не только и даже не столько количеством оказанных населению услуг, количеством лиц, окончивших высшие учебные заведения, и т.д., сколько конечными качественными показателями работы - состоянием здоровья населения, адаптированностью выпускников к условиям профессиональной деятельности. Причем расчет качественных показателей аудита эффективности в бюджетных учреждениях, оказывающих социальные услуги населению, самый сложный вопрос, но и самый востребованный в свете постановки задач государства: отслеживать полноту, своевременность, законность и целевой характер финансирования бюджетных учреждений и результативность использования бюджетных средств.