4
Аудит эффективности как инструмент противодействия коррупции в Российской Федерации
Чхутиашвили Лела Васильевна
кандидат экономических наук
доцент, кафедра философских и
социально-экономических дисциплин,
ФГБОУ ВПО "Московский юридический университет
им. О.Е. Кутафина (МГЮА)"
Аннотация
Статья посвящена актуальным вопросам оценки экономичности, эффективности и результативности использования бюджетных средств. В статье исследуются цели, способы практического проведения аудита эффективности, возникающие при этом проблемы и пути их решения. Основная задача - выявлять любые отклонения от принятых стандартов законности, эффективности, результативности и экономичности управления общественными ресурсами с тем, чтобы иметь возможность вовремя исправить ситуацию, либо обязать лиц, принимающих решения, признать свою ответственность, компенсировать нанесенный ущерб, либо предпринять меры для предотвращения аналогичных нарушений в будущем. Внедрение эффективного государственного аудита послужит препятствием для распространения взяточничества, повысит степень информированности общества о мерах по противодействию коррупции. Аудит эффективности позволит предупреждать их факты коррупции. Поэтому при разработке общегосударственной стратегии борьбы с коррупцией в Российской Федерации принципиальное значение имеют широкое внедрение аудита эффективности как мощного инструмента борьбы с коррупцией и плохим управлением. Проведение аудита эффективности расходования бюджетных средств, в том числе направленных на реализацию мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции, в настоящий момент регламентируется стандартом финансового контроля СФК 104 «Проведение аудита эффективности использования государственных средств». Данный стандарт устанавливает основные правила, нормы и требования, которые должны неукоснительно выполняться в контрольном органе при организации и проведении аудита эффективности использования государственных средств. В стандарте определено, что сущность аудита эффективности состоит в определении эффективности использования государственных средств на основе проверок и анализа результатов деятельности органов исполнительной власти, государственных органов и организаций по достижению запланированных целей.
Ключевые слова: аудит эффективности, финансы, бюджет, бюджетная система, результативность, реформа, коррупция, экономность, эффективность, экспертиза
This article is devoted to the currently important questions of assessment of the efficiency, effectiveness and results of using budget funds. The article examines the objectives, methods of practically carrying out the performance audit the problems which may arise and the ways of solving them. The key objective is to identify any deviation for the adopted standards of lawfulness, effectiveness, efficiency and cost-effectiveness of management of the public resources in order to be able to promptly make any adjustments or require that the decision-makers admit their responsibility, compensate for any damage caused or take steps to prevent similar violations in the future. Implementing the effective public audit will serve as an obstacle to the outspread of bribery, raise the public awareness of the methods of combatting corruption. Performance audit will make it possible to prevent incidents of corruption. That is why, when developing the nation-wide anti-corruption strategy in the Russian Federation, it is of vital importance to introduce performance audit as widely as possible as a powerful tool for combatting corruption and bad management. Audit of the use of public funds, including the funds used towards the measures included in the National Anti-Corruption Plan, is currently regulated by the financial control standard SFK 104 “Performance Audit of the Use of Public Funds”. This standard establishes the key rules and requirements which must be strictly complied with by the controlling authority when arranging and carrying out the performance audit of the use of public funds. The standard defines that the key purposes of the performance audit is to establish the efficiency of the use of public funds on the basis of checks and analysis of the results of the executive authorities, governmental authorities and institutions in achieving the objectives planned.
Keywords:
performance audit, finance, budget, budget system, results, reform, corruption, cost effectiveness, efficiency, expert review
расходование коррупция бюджетные средства
Аудит эффективности как новый вид контроля
Одним из методов, направленных на совершенствование деятельности административных органов, повышение их эффективности и качества работы является аудит эффективности, получивший широкое распространение в экономически развитых государствах.
Действующее законодательство Российской Федерациине определяет, что такое эффективность использования бюджетных средств и аудит эффективности. Отсутствует и четкая методологическая база, определяющая конкретные критерии для определения результативностибюджетных расходов. Тем не менее, Счетная палата Российской Федерации уже сейчас активно принимает участие и в разработке этих критериев для субъектов бюджетного планирования и осуществляет аудит эффективности их деятельности.
На практике в настоящее время существует дифференцированный подход к пониманию содержания аудита эффективности. Одни исследователи считают, что «аудит эффективности - это новый вид контроля, призванный определить результативность различных бюджетных расходов и их влияние на социально-экономическое положение страны и отдельных регионов», другие - что это «разновидность финансового контроля государственных средств, осуществляемого путем проведения проверок деятельности органов государственной власти, других распорядителей и получателей государственных средств в целях определения эффективности использования ими государственных средств, полученных для выполнения возложенных на них функций и поставленных задач»[1].
Аудит эффективности государственных расходов И.А. Зуева[2] и С.Н. Рябухин[3] рассматривают как «современную форму финансового контроля, играющую большую роль в структуре учета в рамках государственной контрольной системы и имеющую целью оценить направления и дать гарантии эффективной работы и экономного использования государственных ресурсов».
Иное мнение у Е.Н. Синевой, которая считает, что аудит эффективности является «важным инструментом государственного финансового контроля, направленным на оценку эффективности, экономичности и рентабельности управленческой деятельности, а также выработку рекомендаций по устранению нарушений и дальнейшему повышению результативности использования бюджетных средств»[4].
«Аудит эффективности - это новая ступень развития системы государственного финансового контроля, которая представляет собой независимую проверку, осуществляемую государственными органами внешнего контроля с целью оценки результативности и экономности процесса расходования бюджетных средств и управления государственной собственностью», - считает М.П. Афанасьев[5].
С точки зрения С.В. Степашина, аудит эффективности - это независимая оценка эффективности и результативности правительственных мероприятий, программ или организаций с точки зрения их экономичности и соответствия целям[6]. Он считает, что аудит эффективности в настоящее время не просто дополняет традиционные проверки законности и целевого использования бюджетных средств Счетной палаты Российской Федерации, а наполняет новым содержаниемсаму систему государственного аудита.
Под эффективностью использования бюджетных средств мы понимаем совокупную результативность деятельности бюджетных учреждений по оказанию социальных услуг населению на основе финансовых затрат, покрываемых за счет бюджетных средств. При проведении аудита эффективности выявляются и анализируются деятельность государства, оценивается ее экономичность, эффективность и результативность, вырабатываются рекомендации, направленные на совершенствование используемых в работе подходов и процедур.
Аудит эффективности государственных и муниципальных расходов как новый метод финансового контроля позволяет с помощью критериальных показателей эффективности оценить результативность управления финансовыми ресурсами и государственной и муниципальной собственностью, учреждениями социальной сферы, а на основе анализа показателей эффективности определить организационные возможности улучшения реализации решений органов власти, разработать рекомендации по проведению мероприятий, направленных на получение экономического и социального результата от использования бюджетных финансовых ресурсов.
Аудит эффективности нацелен на проверку того, насколько эффективно и результативно реализуется государственная политика. Аудит эффективности обеспечивает предоставление объективной, прозрачной и надежной информации о работе государственных органов, позволяет разработать для них полезные рекомендации по повышению эффективности управления государственными финансами. Финансовый контроль результативности и экономичности использования бюджетных средств в виде аудита эффективности является активным фактором повышения эффективности финансового управления, способствующим решению государственных задач.
На каждом этапе аудита эффективности должны проводиться определенные обязательные процедуры, результаты которых фиксируются в соответствующих документах и рабочих материалах аудиторов.
На первом этапе аудита эффективности осуществляется планирование, задачей которого является выбор конкретных тем и объектов аудита эффективности на очередной год и подготовка программ проведения проверок. Выбор тем и объектов аудита эффективности на очередной год проводится на основе стратегического (или перспективного) плана работы контрольно-счетного органа, определяющего потенциальные сферы аудита эффективности на пять лет. Составляется годовой план проверок эффективности и одновременно вносятся дополнения и уточнения в стратегический план на следующий пятилетний срок. Для того, чтобы подготовить программу проведения аудита эффективности проводится предварительное изучение объектов проверки, по результатам которого определяются цели и вопросы проверки, критерии оценки эффективности и методы ее проведения. Составляется рабочий план проведения проверки, в котором определяются конкретные задания членам группы аудиторов в соответствии с программой проведения проверки.
Правильное планирование и постоянный контроль основных этапов проверки играет решающую роль в успехе аудита эффективности, поэтому высшие органы аудита детально разрабатывают различные стандарты и процедуры подготовки и проведения аудита эффективности. При планировании аудита эффективности следует учитывать, что его проведение требует значительно больших по объему процедур, затрат времени и ресурсов по сравнению с проверками законности и целевого использования бюджетных средств. Это обусловлено тем, что для аудита эффективности необходимо выбирать, как правило, наиболее общественно значимые и крупные сферы расходования государственных средств, результаты проверок которых должны способствовать более эффективному их использованию в интересах общества.
На втором этапе проводится сбор информации и фактических данных, необходимых для получения аудиторских доказательств. Составляются документы, фиксирующие результаты проверки, и на их основе подготавливаются заключения, выводы и рекомендации.
Завершается аудит эффективности на третьем этапе подготовкой и утверждением отчета о его результатах. Отчет о результатах аудита эффективности направляются в законодательный орган и, при необходимости, в правительство (администрацию). Выводы и рекомендации по результатам аудита эффективности направляются проверенным и вышестоящим организациям.
Отчеты о результатах аудита эффективности содержат негативную оценку по конкретным вопросам деятельности проверяемой организации, приводящей к неэффективному использованию государственных средств, но, что наиболее важно, содержат выводы и рекомендации, направленные на повышение эффективности использования государственных средств объектом и управления общественными ресурсами, а не критику его деятельности.
Заключение аудита эффективности носит более субъективный характер. Оно опирается не столько на финансовые документы, сколько на совокупность различных аргументов и доказательств, характеризующих деятельность проверяемой организации по использованию государственных средств, которые были собраны аудиторами в процессе проведения аудита.
Аудит эффективности отличается постановкой задач, предметами и методами проведения проверок, а также оформлением их результатов в отчетах.
При проведении аудита эффективности не ставится задача дать общую оценку эффективности работы проверяемого органа государственной власти или получателя государственных средств. Задачами аудита являются определение экономности, продуктивности и результативности использования государственных средств. Основное внимание уделяется оценке результатов использования государственных средств их получателями - министерствами и ведомствами, организациями и предприятиями.
Предметом аудита эффективности является деятельность проверяемой организации по использованию государственных средств при выполнении возложенных на него функций, задач и осуществлении программ.
Объектами проверки являются органы государственной власти Российской Федерации, являющиеся главными распорядителями или распорядителями бюджетных средств (в частности, федеральные министерства, агентства и службы), бюджетные учреждения и иные организации, получающие бюджетные средства, федеральные и региональные органы, использующие средства государственных внебюджетных фондов или распоряжающиеся государственной собственностью, государственные унитарные и казенные предприятия.