На сегодняшний день в Арктике наблюдается резкое увеличение активности по созданию всеобъемлющего режима охраны окружающей среды. Современное международно-правовое регулирование обеспечения экологической безопасности Арктики осуществляется на основе большого количества международных договоров (например, Конвенция ООН по морскому праву 1982 г., Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий 1992 г., Полярный кодекс 1998 г. и др.). Также существуют региональные соглашения между арктическими государствами и множество двусторонних соглашений. Несмотря на достаточно большое количество документов, большая часть из них касается отдельных аспектов развития сотрудничества в Арктике. Следует отметить отсутствие некоего универсального договора, определяющего международно-правовой режим Арктики. До сих пор данная проблема является актуальной для региона и порождает определенные проблемы в отношении между арктическими странами.
Международный фонд дикой природы (WWF) считает, что Арктика должна приковывать к себе мировое общественное мнение именно экологическими проблемами региона. Очевидно, что для Арктики необходимо выработать единые экологические стандарты добычи и транспортировки полезных ископаемых и построить единую систему обеспечения экологической безопасности, вне зависимости от того, какой стране будет принадлежать тот или иной участок шельфа. Механизмом реализации этих предложений участники Фонда предлагают разработку так называемого «Арктического договора» по образцу Договора об Антарктике 1959 г., согласно которому над Южным полюсом действует юрисдикция «международного управления». Однако существует и другое мнение. Размышляя на тему возможностей и ограничений обязательного юридического режима для Арктики заместитель Генерального секретаря ООН по юридическим вопросам и юридической консультант ООН с 1994 по 2004 гг. Х. Корель выступил с предложением проведения ревизии существующих международных соглашений касательно Арктики и совершенствования контроля за исполнением принятых обязательств.
Таким образом, мы можем сделать вывод о том, что в целом институционально-правовая структура арктической зоны до сих пор находится в стадии формирования, о чем свидетельствуют существующие нерешенные проблемы в Арктике и низкая эффективность большей части инициатив созданных в регионе организаций. В то же время, очевидно, что прежняя модель управления в духе классического реализма, основанного главным образом на взаимодействии исключительно правительств национальных государств, не годится несмотря на определенные успехи (например, договоренности между Россией и Норвегией 2010 г. по поводу границ), которые являются скорее исключением, чем правилом. На северном направлении нет пока единства ни между странами, ни между региональными организациями по коллективному принятию решений проблем охраны окружающей среды, кроме общих намерений и появляющихся новых проблем.
Арктика - особая природная территория, и в то же время это уникальная с точки зрения мировой политики транснациональная среда. Сегодня уже можно выявить общие контуры сформированной сложной системы международных связей на разных уровнях: правительства всех арктических государств вовлечены в различные структуры управления, сформированные в результате их взаимодействия, присутствуют также настоящие сети межправительственных и неправительственных организаций, многонациональных компаний и их партнеров. Именно в рамках этой уникальной транснациональной среды перед арктическими странами, да и всем мировым сообществом стоит насущная задача выработки новых подходов и механизмов, новой модели управления - «транснациональной модели», которая позволяла бы учитывать интересы и возможности всех элементов этой уникальной транснациональной среды.
2.1 Планы США в отношении Арктики
США находятся в особом положении, поскольку они не участвуют в конвенциях ООН по морскому праву, которые дают возможность оформить претензию в спорных ситуациях по разделу шельфа. В принятой 12 января 2009 г. (незадолго до отставки Дж. Буша мл.) директиве по арктической политике США подчеркивается, что «в Арктике Соединенные Штаты имеют широкие фундаментальные интересы в сфере национальной безопасности и готовы действовать независимо либо в союзе с другими государствами по защите этих интересов».
Интересы США можно сгруппировать в несколько блоков. Во-первых, - военно-стратегические, в том числе: ПРО и раннее предупреждение; развертывание наземных и морских систем для стратегической переброски; стратегическое сдерживание; присутствие военно-морских сил и проведение морских операций; свобода навигации и перелетов. Именно в защиту этих интересов Вашингтон при необходимости готов действовать в одностороннем порядке.
Во-вторых, это обеспечение внутренней безопасности по предупреждению террористических атак или других преступных действий, усиливающих уязвимость Соединенных Штатов в Арктической зоне.
В-третьих, это политико-экономические интересы. Они состоят в расширении присутствия и активизации деятельности, чтобы обеспечить морское могущество США в Арктике. Вашингтон намерен в рамках юрисдикции по Арктике не только защищать суверенные права над своей исключительной экономической зоной и осуществлять «надлежащий контроль» прилегающей акватории. Высшим национальным приоритетом названа свобода трансарктических перелетов и свобода мореплавания применительно ко всей Арктике, включая Северный морской путь, который проходит вдоль территории России.
Зарубежные эксперты указывают на смену мотивации деятельности США на Крайнем Севере. Если в период «холодной войны» главным было военно-стратегическое противоборство с СССР, то сейчас первостепенное значение имеют экономические интересы - доступ к нефтегазовым ресурсам Арктики. В этой связи в директиве говорится: «Деятельность человека в Арктике расширяется и будет расширяться в будущем. Это ставит Соединенные Штаты перед необходимостью более активного и действенного присутствия с целью защиты своих арктических интересов и распространения своей власти на море по всему региону ... США должны гарантировать, что освоение арктических энергоресурсов будет проходить в соответствии с экологическими требованиями, с учетом интересов коренных народов и местного населения, а также на открытой и прозрачной рыночной основе».
Формально, Вашингтон даже при Дж. Буше мл. предпочитал многостороннюю дипломатию в отношении Арктики. Очевидно, это связано в первую очередь с тем, что, по сравнению с Россией, Данией и Норвегией, США имеют самый маленький сектор в Арктике, который прилегает к Аляске. В упомянутой директиве говорится, что по вопросу об экономических границах Вашингтон хотел бы открыть дискуссию со всеми странами, имеющими выход в Арктику. «Наш подход - в переговорах с нашими арктическими соседями по поиску путей доступа и освоения, если речь идет об энергоресурсах, с учетом природоохранного и экологического аспектов,» - заявил Б. Чанг, представитель Совета национальной безопасности США, комментируя содержание арктической доктрины. По мнению некоторых аналитиков, «миролюбивая» риторика американцев связана с тем, что они сильно отстали в деле освоения Арктики от своих конкурентов. Директива Дж. Буша мл. появилась спустя два месяца после выхода Коммюнике ЕС по Арктике (ноябрь 2008 г.) - документа, который закладывает основу европейской политики в отношении Арктики. Эксперты неправительственной организации Share The Worlds Resources, выполняющей консультативные функции при Экономическом совете ООН, связывают арктическую стратегию США с более общими ге-гемонистскими амбициями - взять под контроль мировые запасы сырой нефти.
Но в арктической директиве говорится также, что США считают Арктический совет (наиболее авторитетную и представительную организацию в регионе) только форумом для обсуждения и выступают против придания ему статуса международной организации, которая вырабатывала бы обязательные решения. Таким образом, Соединенные Штаты стремятся сохранить свободу рук, не избегая возможности диалога, если он выгоден.
По мнению военных экспертов, Арктика должна рассматриваться как отдельный район операций, требующий изменения границ ответственности Тихоокеанского и Европейского региональных командований в пользу Северного. В частности, речь идет о передаче Аляски с ее инфраструктурой НОРАД (NORAD - North America Air Defense) и части прилегающей морской акватории. Предлагается, чтобы Северное командование отвечало за огромные территории по периметру вокруг полюса: от Камчатки, далее к северу Гренландии, к Земле Франца-Иосифа, Новосибирским островам и к острову Врангеля.
В этой же связи министр обороны США Р. Гейтс, обращаясь к военнослужащим на Аляске, отметил: «Соревнование за ресурсы Арктики будет усиливаться, потенциально вырастая в новую беспрецедентную экономическую, политическую проблему и даже проблему безопасности. Я думаю, с течением времени ваша роль здесь будет возрастать». Об этом же говорят планы по увеличению военной спутниковой группировки, нацеленной на Арктику. Крайний Север сохраняет свое важнейшее военно-стратегическое значение для Вашингтона, что и закрепляет указанная директива.
Для реализации арктической стратегии предполагается ускорить ратификацию сенатом США конвенции ООН по морскому праву. Это не только включит Соединенные Штаты в правовой механизм согласования политики с другими арктическими государствами, но и даст возможность расширить добычу минеральных ресурсов за пределы 200-мильной зоны. Правда, не понятно, как принцип свободы мореплавания для американских судов может сочетаться с ограничениями, которые накладывает конвенция. Не случайно в американском конгрессе сохраняется мощная оппозиция присоединения к конвенции, поскольку последствия такого шага неоднозначны. Самые радикальные противники говорят о том, что в результате снизится обороноспособность страны. К негативным последствиям относят следующие:
· появится возможность для многочисленных природоохранных организаций, традиционно настроенных антиамерикански, обращаться в суды различных инстанций;
· американским компаниям, ведущим разработку ресурсов за пределами 200-мильной зоны, придется покупать лицензию и платить за добычу налоги;
· конвенция требует, чтобы США делились частью технологий с потенциальными конкурентами по разработке природных ресурсов, а также пересмотра условий рыболовства;
· уточнение границ шельфа в соответствии с геологическим строением морского дна будет означать ограничения на деятельность Службы береговой охраны США на севере Канады;
· в случае возникновения споров США попадают под юрисдикцию Международного трибунала по морскому праву.
С правовой точки зрения, американские эксперты считают оптимальным такой вариант присоединения к конвенции ООН, при котором Вашингтон добьется ее пересмотра в свою пользу, с максимальной свободой действий.
Особое место в американских внутриполитических дискуссиях занимает вопрос о развитии ледокольного флота. Причем, в данном случае тесно переплетаются экономические и военно-стратегические интересы. На слушаниях в конгрессе США адмирал Тэд Аллен отметил, что Россия в 2009 г. завершает программу строительства национальных атомных ледоколов нового поколения. Это гарантирует ей наличие нескольких тяжелых ледокольных судов и после 2020 г. Он напомнил, что спущенный на воду в 2007 г. ледокол «50 лет Победы» гарантирует России доступ к природным ресурсам, находящимся в регионе Арктики. В связи с этим США необходимо вкладывать средства в строительство новых ледоколов, так как срок эксплуатации старых подходит к концу. Ледоколы помогают «расширить территорию США», а «около 15% американской нефти добывается на шельфе у Аляски». Однако, указывают американские эксперты, текущий финансово-экономический кризис, особенно тяжело поразивший США, может внести коррективы в эти планы и привести к отсрочке намеченных программ.
В качестве компромиссного варианта Соединенные Штаты решили модернизировать старый ледокольный флот. Так, в конце сентября 2008 г. было решено, что тяжелый арктический ледокол Polar Star, принадлежащий Службе береговой охраны США, будет расконсервирован и введен в строй. Polar Star, спущенный на воду в 1976 г., является одним из двух тяжелых полярных ледоколов, способных преодолевать лед толщиной до шести метров. Последние два года «законсервированный» корабль провел в порту Сиэтла. Конгресс выделил на его модернизацию 30 млн. долл. Одной из миссий Службы береговой охраны является предоставление США потенциала для поддержки национальных интересов в полярных регионах.
Таким образом, продолжая курс Дж. Буша мл. Б. Обаме активизировал
деятельность средств ПВО, нацеленных на перехват российской стратегической
авиации, которая патрулирует Арктику и Северную Атлантику. Намечается
наращивание присутствия американского атомного подводного флота в Баренцевом
море. Вместе с тем, следует отметить, что администрация Б. Обамы, озабоченная
первоочередными мерами по преодолению кризиса, пока не выработала свое
собственное видение арктической стратегии. Следует ожидать, что по мере спада
экономического кризиса Б. Обама обратит внимание на этот регион, что наверняка
приведет к более активной политике США в Арктике (возможно, не без ущерба
интересам России).
2.2 Формирование арктической политики НАТО
Активизация НАТО в Арктике выражается в том, что усилился прессинг на неприсоединившиеся государства региона (Финляндию и Швецию) с целью их дальнейшего сближения с альянсом. Это привело к активизации пронатовских сил в этих странах. Так, вышедший в январе 2009 г. правительственный доклад о политике Финляндии в области обороны и безопасности не исключает возможности вступления страны в НАТО в обозримом будущем. Министр иностранных дел Александр Стубб, член Национальной коалиционной партии, прямо выступает за присоединение Финляндии к альянсу. Сходные тенденции наблюдаются и в Швеции. И хотя специалисты оценивают шансы пронатовских сил в этих странах по-прежнему как довольно низкие, это не может не вызвать сомнений относительно искренности НАТО ограничиться в Арктике только вопросами «мягкой» безопасности.
Начиная с 2008 г. НАТО существенно расширила свою деятельность на Крайнем Севере. Последовала серия заявлений высших представителей альянса в отношении Арктики, были проведены встречи и экспертные семинары по этой проблематике. Наиболее четко приоритеты политики альянса в регионе были определены на проходившей в конце января 2009 г. в Рейкьявике конференции НАТО по перспективам безопасности на Крайнем Севере. Формально внимание блока будет сосредоточено на сфере так называемой «мягкой» безопасности - экологические последствия глобального потепления климата и человеческой деятельности в Арктике, риск возникновения экологических и техногенных катастроф и пр. Однако это не исключает и чисто военную составляющую политики блока, что выразилось в проведении серии учений под эгидой НАТО.
Фактически был объявлен новый приоритет альянса - борьба за ресурсы в глобальном масштабе. Согласно намерениям руководства альянса, основными факторами, влияющими на состояние и развитие военного потенциала блока, являются «политическое состояние мирового сообщества, оперативно-стратегическая обстановка, а также запасы и распределение ресурсов на глобальном уровне». Это подтверждается и заявлениями бывшего генерального секретаря НАТО Я. Скеффера, в которых говорится, что «...необходимо обсудить вопрос о том, какую роль Североатлантический альянс сможет сыграть в решении задачи контроля за энергопотоками на глобальном уровне». И далее: обеспечение «свободного энергетического снабжения всегда было одним из ее приоритетов...». То есть перед НАТО ставится задача закрепиться в регионах существующих и перспективных месторождений энергоресурсов и путей их транспортировки.
В этой связи Я. Скеффер объявил, что Арктика становится объектом стратегических интересов НАТО. Однако между членами блока, являющимися арктическими государствами (США, Канадой, Норвегией и Данией), существуют споры о проведении 200-мильной границы и границах шельфа, которые дают основания для расширения исключительной экономической зоны. НАТО предлагается сделать форумом для решения спорных вопросов между этими четырьмя странами. Скеффер призвал: «Обращаясь к Арктике сегодня, а в будущем и к другим регионам, мы должны не допустить регионализации, так как это путь к фрагментации, а этого мы должны избежать любой ценой». Это означает, что вопросы использования энергетических ресурсов арктической зоны не должны решаться только государствами региона. Для обоснования военного присутствия альянса Я. Скеффер сослался на то, что некоторые государства усиливают свой военный потенциал и военную активность в Арктике, что ставит вопрос и о военном присутствии сил альянса. Применительно к Арктике речь может идти только о России, хотя прямо им это и не было сказано.
Именно о такой направленности его заявлений и активизации альянса говорят проведенные в Норвегии 13-26 марта 2009 г. учения под названием Cold Response. Его сценарий состоял в том, что «большое недемократическое государство «Нордлэнд» заявило о своих правах на месторождение нефти, расположенное в территориальных водах маленького демократического государства «Мидленд». Однако вступление в войну союзников приводит к победе. По мнению отечественных экспертов, учения проводились для отработки защиты интересов Норвегии и других стран НАТО в Арктике. По словам представителя министерства обороны Норвегии Вейгарда Финберга, имелись в виду не только о. Шпицберген, но и любая другая территория, где может возникнуть спор.