Материал: Анализ состояния, проблем и перспектив международного сотрудничества в Арктике

Очередная российская инициатива побудила прагматичное развитие событий на Севере и в Арктике. Данная инициатива имела продолжение в принятии Илулиссатской декларации в 2008 г. министрами иностранных дел пяти стран, омывающихся Северным Ледовитым океаном - Канады, Дании, Норвегии, Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки, так называемой Арктической пятеркой, которые договорились рассматривать вопросы Северного Ледовитого океана в рамках обширной международно-правовой базы. Конференция показала намерения сторон сотрудничать в рамках Международной морской организации (ММО/IMO) для усиления существующих мер и принятия новых законов с целью повышения безопасности морской навигации и предотвращения, снижения риска загрязнения Северного Ледовитого океана.

Подтверждением намерений стали арктические стратегии, выдвигающие концепции укрепления суверенитета и механизмы международного взаимодействия.

В таблице 1 показаны основные направления взаимодействия: военно-политические, экономические, социально-гуманитарные, а также существующие международные механизмы.

Таблица 1

Основные направления арктической стратегии

Международные организации, участвующие в арктической политике, весьма многочисленны, разнородны по своим функциям, полномочиям, составу, характеру деятельности и влиятельности. По-разному строят свою политику и государства в отношении этих организаций, что еще больше усложняет общую ситуацию. Наиболее влиятельны четыре организации - Арктический совет (АС), Совет Баренцева/Евроарктического региона (СБЕР), ЕС и НАТО.

Арктический совет (АС) - международная региональная структура, созданная по инициативе Канады в 1996 г. Поначалу под эгиду АС были переданы вопросы, относящиеся к так называемому «процессу Рованниеми», т.е. Совет призван содействовать сотрудничеству в области охраны окружающей среды и обеспечения устойчивого развития приполярных районов. Членами АС являются пять арктических государств (Россия, Дания, Норвегия, США и Канада) и три приарктических (Исландия, Финляндия, Швеция). Государства представлены в Совете на уровне министров иностранных дел, а в рабочих встречах, которые проводятся дважды в год, участвуют уполномоченные в ранге посла (старшие должностные лица, согласно терминологии данной организации).

НАТО. НАТО как международная организация является относительно новым актором в Арктическом регионе. Существенное расширение ее деятельности на Крайнем Севере началось в 2008 г. Последовала серия заявлений высших представителей НАТО в отношении Арктики, были проведены встречи и экспертные семинары по Арктике. В практическом плане альянс присутствует в Арктике в виде объединенной системы ПВО, в которую входят истребители постоянной готовности, системы предупреждения о военном нападении типа AWACS, разведывательная авиация. Силы НАТО взяли на себя патрулирование неба над Исландией после свертывания американской военной базы в Кефлавике в 2006 г. В учениях НАТО под эгидой программы «Партнерство ради мира» стали активно участвовать Швеция и Финляндия, имеющие статус неприсоединившихся государств.

Наиболее четко приоритеты политики НАТО в регионе были определены на проходившей в конце января 2009 г. в Рейкьявике конференции НАТО по перспективам безопасности в Арктике. Формально внимание НАТО будет сосредоточено на сфере так называемой «мягкой» безопасности - экологические последствия глобального потепления климата и человеческой деятельности в Арктике, риск возникновения экологических и техногенных катастроф и пр.

Однако это не исключает и чисто военную составляющую политики блока, что выразилось в проведении серии учений под эгидой НАТО. Об этом же говорится в исследованиях Оборонного колледжа НАТО, где прямо заявлено о военной составляющей безопасности региона. Потенциальный конфликт возможен, прежде всего, между самими арктическими государствами. Фактически был объявлен новый приоритет НАТО - борьба за ресурсы в глобальном масштабе.

Совет Баренцева/Евроарктического региона (СБЕР) - форум регионального сотрудничества, созданный в 1993 г. по инициативе Норвегии. Помимо нее, на правах постоянных членов в Совет вошли Дания, Исландия, Россия. СБЕР стал платформой для регионального трансграничного сотрудничества на Европейском Севере между пятью российскими регионами (с участием федерального уровня) и соседними Норвегией, Финляндией и Швецией.

Европейский союз. В конце 1990-х годов ЕС начал проявлять активный интерес к Арктике, обосновывая его своей озабоченностью конкуренцией различных держав за природные ресурсы Заполярья, территориальными спорами и претензиями ряда стран на контроль над северными морскими проходами, а также ухудшающейся экологией в регионе.

Поначалу деятельность ЕС в арктической сфере концентрировалась в основном в рамках Северного измерения (СИЕ). В начале 2000-х годов в ЕС была популярна идея «арктического окна», которая нашла свое отражение в обновленной концепции СИЕ, принятой в ноябре 2006 г. ЕС активно сотрудничал с тремя региональными организациями, занимающимися проблемами Арктики, - СБЕР, АС и Советом министров северных стран. В октябре 2007 г. Еврокомиссия приняла План действий по интегрированной морской политике, в которой затрагивалась проблема раздела континентального шельфа и эксплуатации морских проходов в Арктике.

В заключение отметим, что формат международных организаций создает для России серьезные возможности для развития сотрудничества в Арктике как сегодня, так и в обозримом будущем. Пожалуй, единственным исключением следует считать НАТО, чьи действия в Арктике имеют явно антироссийский характер.

Динамика принятия документов арктическими странами и их содержание свидетельствуют о серьезном намерении этих стран обратить особое внимание до сих пор на мало востребованный регион. Вот лишь некоторый перечень документов: Арктическое окно Дании/Гренландии (1999 г.), проект Арктической стратегии Дании/Гренландии (2006 г.), Северное измерение внешней политики Канады (2000 г.), Заявление Канады по арктической внешней политике (2010 г.), Стратегия Норвегии в северных регионах (2006 г.), Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 г. и дальнейшую перспективу (2008 г.), Президентская директива «Арктическая региональная политика США» (2009 г.), Арктическая дорожная карта США (2009 г.), Арктическая политика Исландии (доклад, 2009 г.), Стратегия Финляндии в Арктическом регионе (2010 г.).

Принятие арктических стратегий является своего рода показателем улучшения качества предпринимаемых намерений, формирования внутренней арктической политики в период внешнего давления. Имея небольшой опыта регионального сотрудничества, официальные власти пересматривают вопросы управления ресурсами, сохранения и укрепления суверенитета. Они в большей степени связаны ревизией состояния военно-морской инфраструктуры арктического побережья, а так же соотношением внутренней и внешней политики с учетом процедуры многостороннего сотрудничества и политической дискуссии на разных уровнях.

Таким образом, международно-правовой статус пространств Арктики во многом определяется его особым географическим положением, резко отличным от положения всех других морских пространств. Столкновение интересов в Арктике связано с потенциальными стратегическими выгодами, которые определяются географическим положением северных вод и прилегающих к ним участков суши. Наличие в Арктике значительных природных ресурсов издавна вызывало в регионе конфликтные ситуации разной степени интенсивности.

1.3 Эколого-политический аспект международного сотрудничества в Арктике

Появление экологического аспекта в международных отношениях как независимой тематики относится к середине ХХ в. Необходимой опорой, которая обеспечила становление и развитие процесса глобальной экологизации, стала созданная в тот период Организация Объединенных Наций. Вопрос развития Арктики входит сегодня в число приоритетных задач в деятельности ООН. Особое внимание, в частности, уделяется проблеме изменения климата и его последствий для Арктики и всего мира.

Начало исследований Арктики в целях выявления влияния глобального изменения климата было положено в 1970 г. в рамках проекта SHEBA (Surfase Heat Budget of the Arctic Ocean Project) по инициативе США совместно с Канадой и Японией. Согласно истории создания региональных международных организаций на Севере и в Арктике с 1974 г. начала действовать Первая международная конференция по окружающей среде человека в Северных регионах, проходившая по инициативе северной провинции Хоккайдо с приглашением представителей региональных правительств Канады и США, представителей столиц Финляндии, Норвегии и Швеции. Последующие встречи проходили в 1979 г. в Канаде и в 1990 г. в США. Неправительственная международная организация Северный Форум считает эти конференции началом истории создания системы управления на уровне руководителей региональных властей. По итогам неоднократных встреч участники пришли к согласию в отношении будущего многостороннего сотрудничества, определив приоритетным направлением экологическую безопасность Арктики.

Развитие процесса институциализации международного сотрудничества на Севере пришлось на начало 90-х гг. ХХ в. В этот период было высказано мнение о том, что приоритет охраны окружающей среды отражает историю Арктики и доминирует над военными и стратегическими интересами, становясь главным принципом деятельности региональных международных организаций на Севере (Совет Баренц/Евроарктического региона, Совет государств Балтийского моря, Арктический совет) и на уровне местных властей (Северный форум), а также на уровне региональных межпарламентских конференций и т.д.

Сегодня проблемы защиты окружающей среды напрямую связаны с проблемой управления. Постановка вопроса проблемы окружающей среды стала всеобщей проблемой в силу четырех обстоятельств: во-первых, с тех пор, как она стала касаться национальных границ; во-вторых, в результате создания единого информационного понятия об окружающей среде Арктики и определения ее приоритетным способом создания управления; в-третьих, она стала проблемой управления отношениями между странами, также как и другими акторами и институтами, которая диктуется политиками; наконец, это останется проблемой управления, до тех пор, пока все акторы -государства и другие, - не найдут свое место в пределах этой организации. В этой связи происходит смена в определении источников и природы борьбы за Арктическую окружающую среду, в ходе которой вопрос использования местных природных ресурсов привлекает внимание взамен проблем загрязнения. Наглядным примером, связанным с проблемой управления, является спор по вопросам определения статуса Арктического Совета в самом начале своей деятельности, что стало причиной столкновения интересов арктических стран, а также демонстрацией их возможностей.

Россия через Арктический совет (АС) имела возможность включиться в процесс разработки концепции устойчивого развития для Арктики. Так, в соответствии с Инарской декларацией АС 2002 г. и решением заседания Старших должностных лиц АС в Рейкьявике (2003 г.), рабочей группе АС по устойчивому развитию было поручено разработать план действий АС по устойчивому развитию. Авторы данного проекта предлагали рассматривать арктическую зону как индикатор состояния окружающей среды, дающий сигнал остальному миру о воздействии глобальных процессов. В настоящее время продолжается обсуждение плана действий по устойчивому развитию в рабочих группах АС. Учитывая недостаток внимания экономической и социальной сферам в деятельности Совета в предыдущие годы, рабочая группа взяла на себя обязательства по выявлению недостатков и пробелов в своей деятельности в прошлом и определении необходимых мер для их устранения. Таким образом, предполагалось, что в ближайшее время будут поэтапно определяться новые приоритеты плана действий устойчивого развития АС.

К сожалению, комплекс проблем в Арктике на сегодняшний день отнюдь не приближает Арктику к системе устойчивого развития. Большая часть того, что расписано в плане действий Арктического региона, носит декларативный характер, тогда как существующие угрозы экологической, сырьевой, даже цивилизационной безопасности стран Арктики настоятельно требуют скорейшего обоснования и реализации общей глобальной стратегии развития территории на основе идей устойчивого развития.

Перспектива развития новой модели управления на Севере, которая включала бы и вопросы охраны окружающей среды, и устойчивого развития, обсуждается широко и в Европейских институтах управления. Идея развития новой модели управления является предметом дискуссий в контексте политики «Северное измерение» (СИ) Европейского Союза, которая представляет собой попытку установления модели сотрудничества между государствами-членами и не-членами Европейского Союза. В 2007 г. был создан Форум парламентариев СИ с целью усиления роли парламентариев региона в реализации новой политики СИ. В ходе работы Конференции, на которой было принято решение о создании Форума, наряду с принятием «четырех дорожных карт» ЕС и России, было принято решение активизировать работу и по так называемому «Арктическому окну» СИ - инициативе, предложенной Гренландией. Кроме того, обсуждались перспективы развития Арктики и арктической науки, а также возможность разработки «Хартии арктического управления». Эта инициатива подразумевала начало нового этапа переговорного процесса с учетом мнений, и вместе с тем попытку создания нового инструментария политического торга Европейского Союза.

Сегодня усилия ЕС подтверждаются принятием арктической стратегии Финляндии - очередной инициативы в рамках ЕС. Финляндия намерена использовать политический ресурс авторитетной международной организации для утверждения своей арктической принадлежности после Илулиссатской и Канадской конференций 5 прибрежных стран. Более того, 5 арктических стран (Дания, Канада, Норвегия, Россия, США) провозгласили свои арктические стратегии. Таким образом, ЕС делает попытку укрепления своей позиции на северо-атлантическом направлении через Арктику и Север. Создается впечатление, что ЕС пытается взять на себя ответственность по управлению Арктикой или быть посредником по разработке важнейшего документа для ООН, но тогда снова возникает вопрос о смысле существования Арктического Совета.