Потому законодательство субъектов Российской Федерации обязано содержать правовые нормы, которые не устанавливают, а защищают права и свободы человека и гражданина, закрепляя единые гарантии их реализации, приведенные в федеральном законодательстве и дополнительном (на муниципальном уровне).
Реализация этого положения в конституционном и законодательном уровне субъектов Российской Федерации исходит от специфики правового статуса этого субъекта федерации. В зависимости от этого фактора субъектом Российской Федерации представлен учредительный правовой институт прав, свобод и обязанностей человека и гражданина. Его правовые нормы содержатся в конституциях и уставах, законах и других нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации.
Рассмотрим институт регулирования прав, свобод и обязанностей человека и гражданина в рамках некоторых субъектов Российской Федерации.
По большей части, многие конституции и уставы субъектов Российской Федерации частично воспроизвели главу 2 Конституции РФ.
Анализируя законодательство субъектов Российской Федерации, можно сделать вывод о том, что большая часть правовых норм, которая касается прав и свобод человека и гражданина, основаны на тех же подходах и принципах, характерных для федерального законодательства.
Уставами субъектов принято считать основной региональный государственный правовой акт, принятый в соответствии с Конституцией Российской Федерации самостоятельно субъектом Российской Федерации и создающий ее экономические и финансовые основы, системы государственных и административных органов, административно-территориальной структуры, организации местного самоуправления, а также ряда других вопросов, отнесенных к юрисдикции этого типа субъектов Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации.
Устав субъекта должен соответствовать Конституции Российской Федерации. Согласно ст. 66 Конституции РФ, все типы субъектов Российской Федерации могут иметь собственный устав, за исключением республики Российской Федерации, для которой принятие их собственной конституции сохраняется. Законодательная процедура может быть как общей, так и специальной: в некоторых субъектах Российской Федерации были приняты законы о порядке принятия и вступления в силу Устава. В любом случае такая процедура не требует одобрения принятого Устава любыми федеральными органами.
В большинстве уставов субъектов центрального федерального округа РФ правам и свободам человека и гражданина посвящены самостоятельные разделы (главы). Например, уставы Тамбовской, Тверской и Тульской областей - раздел 2 «Человек, гражданин и государственная власть»; Приморского края - глава 2 Устава «Человек и власть») и др. Разделы (главы) региональных основных законов, посвященные правам и свободам человека и гражданина, практически воспроизводят комплекс аналогичных федеральных конституционных норм. В то же время, например в г. Москве отсутствуют разделы (главы), посвященные правам и свободам личности. В нем имеются отдельные статьи, констатирующие, что на территории соответствующего субъекта без всяких ограничений и изъятий действуют права и свободы человека и гражданина, установленные Конституцией <consultantplus://offline/ref=9CE8D99C6100CC85C9B19C3C24A847A62936887FA029FCF8CB61C2R5GFT> Российской Федерации.
Как отмечает Лебедев В.А., конституционное законодательство федерального уровня основной упор сделало на естественно-правовую теорию прав и свобод человека, сохраняя при этом и позитивистский подход, характерный для советских конституций. В основу конституционной теории, получившей свою реализацию в конституциях республик, также положены естественно-правовая и позитивистская доктрины прав и свобод человека и гражданина.
Устав Белгородской области не только гарантирует на своей территории защиту общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, но и указывает, что органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны защищать жизнь, честь, достоинство, имущественные и иные права лиц, находящихся на территории области (ст. 2, 3).
Такой же подход к институту прав и свобод человека и гражданина закреплен и в уставах Липецкой (ст. 2), Смоленской (ст. 2), Ярославской (ст. 3) областей, города Москвы (ст. 3) <consultantplus://offline/ref=9CE8D99C6100CC85C9B19D3132C412F5263F8A7FAD76A3A7903C9556F58C596CD18EFB35C5760F9B26R8GFT>.
В названных выше уставах не только признаются права и свободы человека и гражданина как высшая ценность, но и обращено внимание на другие основополагающие нормы.
Анализ данной группы уставов субъектов Российской Федерации показывает, что в них не содержатся правовые нормы, предоставляющие и гарантирующие конкретные права и свободы человека. Правовые нормы в этой сфере носят абстрактный характер и напрямую вытекают из Конституции <consultantplus://offline/ref=9CE8D99C6100CC85C9B19C3C24A847A62936887FA029FCF8CB61C2R5GFT> Российской Федерации. Уставы перечисленных субъектов Российской Федерации: признали и гарантировали осуществление всех прав и свобод человека и гражданина в соответствии с федеральной конституцией; подчеркнули их непосредственное действие; указали на защиту прав и свобод со стороны органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц; подчеркнули равноправие граждан.
Среди уставов субъектов Российской Федерации выделяются те уставы краев, областей, автономных округов, в которых, как и в республиканских конституциях, права и свободы человека и гражданина выделяются в отдельную главу, что с точки зрения теории права дает возможность наглядного представления прав и свобод человека и гражданина в виде отдельного конституционно-правового института. Таковыми являются уставы Брянской, Ивановской, Курской областей. В них, как правило, не рассматриваются, как в Конституции <consultantplus://offline/ref=9CE8D99C6100CC85C9B19C3C24A847A62936887FA029FCF8CB61C2R5GFT> Российской Федерации и в конституциях республик, права и свободы человека и гражданина по их отдельным группам. Зато они содержат основополагающие конституционно-правовые нормы, которые в силу их большой общественной значимости могут быть отнесены к нормам-принципам.
В субъектах РФ, так же как и в Федерации, запрещено издавать законы, иные правовые акты, а также осуществлять иные действия (бездействие), отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Такой запрет содержат, например, устав Тверской области (ст. 44).
Если рассматривать нормативно-правовое регулирование прав, свобод и обязанностей человека в субъектах и муниципальных образований Центрального Федерального округа, то можно обратиться непосредственно к их Уставам (Основным законам).
Например, в Тульской области действует Устав (Основной Закон) Тульской Области. В нем четко говорится, что лицо, его права и свободы являются высшей ценностью. Права и свободы человека и гражданина предоставляются в Тульской области в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и Конституцией Российской Федерации. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государственных органов Тульской области и местных органов власти в Тульской области, их должностных лиц.
Равноправие граждан обеспечивается в Тульской области независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и служебного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, членства в общественных объединениях и других обстоятельств.
Органы государственной власти Тульской области и местные власти в Тульской области создают условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человека и гражданина.
Каждый человек имеет право на возмещение вреда, причиненного незаконным актом или бездействием органов государственной власти Тульской области и местных органов власти в Тульской области, их должностных лиц.
Обращаясь к Уставу Калужской области также можно увидеть, что права, свободы и обязанности человека регулируются как Конституцией РФ, так и самим уставом. А именно ст. 7 гл. 3 данного Устава.
Соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются основной обязанностью государственных органов Калужской области и органов местного самоуправления.
В Калужской области права и свободы отдельных лиц и граждан защищены одинаково независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и служебного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, членства в общественных объединениях и др..
Также предусмотрено, что в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, их соблюдения и уважения со стороны калужских региональных властей, органов местного самоуправления и должностных лиц Калужской области в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федерального Конституционного закона, настоящий Устав (закон Калужской области) учреждает уполномоченного по правам человека в Калужской области и уполномоченного по правам ребенка в Калужской области.
Законодательство субъектов Российской Федерации, определяющее статус мунииципальных образований и правовое положение органов местного самоуправления, закрепляет обязанность обеспечивать конституционные права и свободы человека и гражданина не только государством, но и органами местного самоуправления
В преамбуле Устава Брянской области признаются права и свободы человека и гражданина как высшие социальные ценности, помимо этого, правам и свободам человека и гражданина, а также их гарантиям посвящена отдельная глава, которая гласит, что «на территории Брянской области признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина, закрепленные в Конституции Российской Федерации», что «права и свободы человека и гражданина, установленные Конституцией <consultantplus://offline/ref=8A49E1AF2762180B766C72146283BA318A3CC722854B9843D3FE6F43e4R> Российской Федерации, являются непосредственно действующими на территории Брянской области, они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность органов государственной власти, иных государственных органов Брянской области, органов местного самоуправления и обеспечиваются правосудием».
Аналогично построен Устав Рязанской области, в преамбуле которого признаются права и свободы человека и гражданина как высшие ценности, провозглашается твердая приверженность принципам демократии и соблюдения прав человека. Устав не просто закрепил в статьях своего закона осуществление защиты и содействие реализации прав и свобод личности, но и «в целях обеспечения дополнительных гарантий государственной защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, прав, свобод и законных интересов ребенка, а также для ее осуществления законами Рязанской области учредил должности уполномоченного по правам человека и уполномоченного по правам ребенка в Рязанской области».
В ст. 14 Устава Воронежской области обеспечение прав и свобод человека и гражданина закреплено в качестве общей цели осуществления деятельности государственной власти и органов местного самоуправления.
Подобного рода преемственность наблюдается и в основных нормативно-правовых актах муниципального образования. Так, в преамбуле Устава г. Калуги утверждаются права и свободы человека и гражданина, а в преамбуле Устава городского округа Химки Московской области указано «...на необходимость защиты и сохранения конституционных прав и свобод граждан».
Так, в п. 2 ст. 4 Устава Владимирской области сказано: «Обеспечение, соблюдение и защита гарантированных Конституцией <consultantplus://offline/ref=BF20E76E62D0565B0C399A4563C73833A8937135EC8F9885B41FECMD16S> Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц».
В п. 2 ст. 7 Устава Калужской области закреплено, что «соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются главной обязанностью органов государственной власти Калужской области и органов местного самоуправления», в Уставе Орловской области присутствует аналогичная правовая норма.
Помимо обеспечения конституционных прав и свобод, законодательство субъектов Российской Федерации возлагает на органы местного самоуправления обязанность обеспечивать условия для соблюдения, реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, что закреплено, например, в п. 2 ст. 2 Устава Костромской области и в ст. 2 Устава Липецкой области. Следует отметить, что в уставах муниципальных образований также достаточно часто закрепляются обязанности по обеспечению прав и свобод человека и гражданина. Так, например, в п. 2 ст. 2 Устава города Твери сказано: «...местное самоуправление в городе Твери осуществляется на основе принципа соблюдения прав и свобод человека и гражданина», а п. 3 ст. 4 Устава города Тамбова гласит: «...местное самоуправление в городе Тамбове осуществляется на принципе законности и гласности, а также обеспечения реализации и защиты прав и свобод граждан». В Уставе муниципального образования города Тулы функциям местного самоуправления в реализации прав и свобод граждан полностью посвящена ст. 14.
Одной из основных целей создания и функционирования органов местного самоуправления является решение вопросов местного значения. «Установление вопросов местного значения должно исходить из интересов населения муниципального образования, соответствовать объему ответственности населения или органов местного самоуправления и объему ресурсов, дающих органам местного самоуправления возможность решать вопросы местного значения без вмешательства государства. Из этого следует, что установление вопросов местного значения означает определение круга деятельности местного самоуправления по непосредственному обеспечению реализации потребностей жителей муниципального образования». Например, в Уставе города Курска закреплено, что муниципальные нормативные правовые акты города Курска, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Кроме этого, Уставом предусматривается и ответственность главы города Курска за допущенные им или Администрацией города, иными органами и должностными лицами местного самоуправления города и подведомственными организациями массового нарушения государственных гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина в зависимости от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств, ограничения прав и дискриминации по признакам расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности, если это повлекло нарушение межнационального и межконфессионального согласия и способствовало возникновению межнациональных (межэтнических) и межконфессиональных конфликтов.
Проанализировав перечень вопросов, отнесенных к компетенции органов местного самоуправления, можно отметить, что в них прямо или косвенно закреплены все основные конституционные права и свободы человека, а также механизм их реализации.
Мониторинг уставов Центрального федерального округа Российской Федерации также показал, что в некоторых Уставах нет конкретных фраз «обеспечение прав и свобод», чаще встречается формулировка «с учетом интересов граждан», однако в каждом из них имеются статьи или даже отдельные главы, посвященные организации местного самоуправления, в которых прописано о праве граждан на местное самоуправление и обязанности обеспечения этого права органами местного самоуправления.
Глава 3. Место и роль органов местного самоуправления в системе субъектов обеспечения прав и свобод человека и гражданина
право свобода гражданин самоуправление
Конституция РФ, гарантируя права и свободу человека и гражданина, не включила органы местного самоуправления в число субъектов, обеспечивающих защиту прав и свобод. Вместе с тем среди основных направлений деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения законодатель выделяет функцию защиты прав и интересов населения муниципального образования, с реализацией которой связывают все иные функции местного самоуправления. Поскольку на местах решаются наиболее важные для жителей вопросы, а права и свободы гражданина реализуются, прежде всего, на местном уровне, следовательно, их защита во многом зависит от деятельности органов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления осуществляют защиту прав граждан посредством присущих им специфике методов, процедур и средств, тем самым плодотворно содействуют государству в исполнении возложенной на него конституционной обязанности в сфере прав человека.
Органы местного самоуправления объективно заинтересованы в реальной защите прав граждан, которая обеспечивается деятельностью органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения - вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, перечень которых содержится в ст. ст. 14-17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Вопросы непосредственного жизнеобеспечения в основном связаны с оказанием или организацией оказания социальных услуг конкретному гражданину или группе граждан, проживающих в соответствующем муниципальном образовании, а, следовательно, направлены на обеспечение и защиту прав и свобод человека и гражданина.
Местное самоуправление, в отличие от государственной власти, призвано обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения, что осуществляется с помощью эффективно функционирующих демократических институтов, выражающих интересы и волю населения муниципального образования. Это предполагает развитие демократии на местном уровне, поддержку инициатив и самодеятельности граждан, развитие различных форм самоуправления, создание условий для самостоятельного решения населением вопросов местного значения.