В Европейской хартии <consultantplus://offline/ref=0AE7E3595F7A8108EB4A06C256F072A4FDFEEDB1E73A67F1AA5531BBsCx1S> о местном самоуправлении «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Федеральный закон <consultantplus://offline/ref=0AE7E3595F7A8108EB4A06C256F072A4FDFFEEB7E3383AFBA20C3DB9C6s2x8S> «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти в пределах, установленных Конституцией <consultantplus://offline/ref=0AE7E3595F7A8108EB4A06C256F072A4FDF6E9B2ED676DF9F35933sBxCS> Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации (в случаях, установленных федеральными законами), самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. При этом в большинстве случаев федеральное законодательство основывается на закрепленном Конституцией <consultantplus://offline/ref=0AE7E3595F7A8108EB4A06C256F072A4FDF6E9B2ED676DF9F35933sBxCS> Российской Федерации принципе «признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина», а детальная регламентация компетенции представлена в иных нормативных правовых актах. Например, Федеральный закон <consultantplus://offline/ref=0AE7E3595F7A8108EB4A06C256F072A4FDFEEEB3E4393AFBA20C3DB9C6s2x8S> «О муниципальной службе в Российской Федерации» в основных принципах устанавливает приоритет прав и свобод человека и гражданина и закрепляет за муниципальным служащим соблюдение при исполнении должностных обязанностей прав, свобод и законных интересов человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств. На основании указанного нормативного акта всеми субъектами Центрального федерального округа были приняты свои законы.
Системный анализ конституционных норм показывает, что регулирование прав и свобод находится только в ведении Российской Федерации. Это означает, что только органы государственной власти Российской Федерации могут устанавливать и регулировать те или иные права и свободы. Субъекты РФ наделяются лишь правом их защиты, поскольку защита прав человека и гражданина является общей обязанностью всех государственных органов любого уровня.
В связи с этим большинству субъектов РФ остается только дублировать в своих конституциях и уставах положения главы второй федеральной Конституции, незначительно видоизменяя текстуальные формулировки тех или иных прав или дополняя их собственными декларативными положениями.
За последние десятилетия наряду с серьезным развитием института самозащиты, без которого теперь сложно себе представить современную правозащитную систему, в Российской Федерации сформировался еще один субъект защиты прав - это органы местного самоуправления, которые, хотя и наделены властными полномочиями, но к органам государственной власти не относятся. Однако, «… именно на местном уровне решается основная часть проблем, связанных с защитой прав человека, которые выполняют государственную задачу и реализуют соответствующую политику в сфере обеспечения прав человека. Такой вывод обусловлен содержанием ст. 18 Конституции Российской Федерации, согласно которой права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
Все эти элементы направлены на недопущение нарушений данных прав и свобод человека и гражданина и составляют, как правило, задачи и функции соответствующих органов, и объектом воздействия выступает третье лицо - потенциальный или фактический правонарушитель.
При видимости совпадений понятий охраны и защиты, все-таки при тесной взаимозависимости и взаимосвязи они имеют и собственные признаки, которые и позволяют их различать. Хотя данная граница достаточно прозрачна, что дает основание многим правоведам применять эти термины как синонимы.
Подведя итоги механизма реализации основных прав, свобод человека и роль органов местного самоуправления, можно сделать ряд выводов:
Юридический механизм реализации состоит из следующих элементов:
а) правовые нормы, закрепляющие основные права, свободы и обязанности человека и гражданина;
б) юридические факты, влекущие возникновение готовности, процесса самой реализации и прекращения основных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;
в) деятельность органов местного самоуправления и субъектов права, призванных обеспечивать права, свободы и обязанности;
г) непосредственная деятельность органов местного самоуправления, суда и правоохранительных органов;
д) специальные юридические процедуры;
е) институт юридической ответственности органов местного самоуправления;
ж) уровень правовой культуры населения, проживающего на территории местного самоуправления и самого носителя прав, свобод и обязанностей.
Рассматривая элементы механизма реализации, можно прийти к выводу, что процесс реализации проходит следующие 4 стадии: возникновения, готовности, непосредственной реализации и прекращения реализации основных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина.
Механизм реализации зависит от правовой культуры и самих носителей прав, свобод и обязанностей. Каждый человек и гражданин должен знать свои права, свободы и обязанности, правильно ими пользоваться. При осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, которые установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав, свобод и обязанностей других людей.
Анализируя главу 2-ю Конституции РФ можно прийти к выводам, что механизм реализации основных прав, свобод и обязанностей включает в себя четыре составляющие: соблюдение, охрану, защиту и собственное невмешательство.
В настоящее время в России наблюдается рост напряженности во многих сферах общественных отношений: политической, экономической, социальной и т.д. Данные явления вызваны разнообразной группой как внутренних, так и внешних факторов, которые, в своей совокупности, представляют собой серьезный вызов для Российской Федерации и её базовых государственно образующих элементов, в том числе - правовой системы государства.
Современные условия предъявляют к российскому праву весьма сложные, порой противоречивые требования: с одной стороны, правовое регулирование общественных отношений должны быть достаточно гибким, чтобы регламентировать весь спектр общественных отношений, которые усложняются и видоизменяются с постоянно возрастающей быстротой, с другой стороны - право должно обеспечить неприкосновенность и реальное функционирование общественно-правовых институтов, которые воплощают ценности конституционного строя Российской Федерации, характеризующих Россию как демократическое и правовое государство. К данным ценностям, несомненно, относится механизм защиты прав и свобод человека и гражданина.
В соответствии с Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью, их признание, соблюдение и защита является обязанностью государства. Глава 2 Основного закона России закрепляет 38 «базовых» прав человека и гражданина, которые условно могут быть разделены на 6 групп: личные, политические, экономические, социальные, культурные и экологические. При этом данные права и свободы определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Таким образом, Конституция Российской Федерации задает ориентир деятельности всей публичной власти: все виды федеральной государственной власти (законодательная, исполнительная, судебная), государственной власти субъектов России, а также муниципальной власти должны в пределах своей компетенции обеспечивать реализацию прав человека и гражданина, не допускать их ограничения (кроме случаев, установленных законодательством), а также осуществлять защиту данных прав.
Исходя из данных положений Конституции РФ, следует, что на государственную власть возложена обязанность по защите прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Основном законе.
Основу механизма защиты прав и свобод человека и гражданина составляет деятельность высших органов государственной власти - Президента РФ, Правительства РФ, Федерального Собрания РФ и Высших судов РФ. Их особое место в механизме защиты прав и свобод обусловлено универсальным характером их деятельности, а также предоставленными Конституцией РФ полномочиями определять основные принципы деятельности публичной власти в России, в том числе в вопросе защиты прав человека. Примечательно, что должная защита прав и свобод граждан не может осуществляться только высшими «универсальными» органами власти. Поэтому следует отметить особую роль федеральных государственных органов и отдельных должностных лиц, обладающих «специальной компетенцией» в области защиты прав человека: прежде всего - это Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченный при Президенте России по защите прав предпринимателей, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребёнка, Прокуратура Российской Федерации, Следственный комитет Российской Федерации, Центральная Избирательная Комиссия Российской Федерации.
В настоящее время большинство данных органов достаточно проблематично отнести к какой-либо ветви власти в виду их «узкопрофильной» компетенции, тем не менее, их деятельность объединяет поставленная перед ними цель - защита прав и свобод человека и гражданина. Таким образом, даже при весьма беглом взгляде на систему защиты прав и свобод человека и гражданина государственными органами, можно оценить всю сложность и громоздкость данной системы, которая обусловлена стоящей перед ней задачей - обеспечить защиту всех прав и свобод индивидов, закрепленных в Конституции РФ.
К заслугам данной системы, по-нашему мнению, следует отнести «разделение труда» по защите прав и свобод между высшими «универсальным» органами власти и органами «специальной компетенции», а так же отметить развитие института омбудсмена в Российской Федерации. Интересным представляется вопрос об участии органов местного самоуправления в защите прав человека в России.
Согласно Конституции России целью местного самоуправления является обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.
В целях эффективной организации местного самоуправления в Российской Федерации, Основной Закон государства закрепляет возможность реализации права на местное самоуправления через органы местного самоуправления - органы публичной власти, к чьей компетенции относятся: самостоятельное управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка, а также решение иных вопросы местного значения. Таким образом, Конституция России не относит защиту прав и свобод человека и гражданина к компетенции органов местного самоуправления. Любопытным представляется тот факт, что Европейская хартия местного самоуправления 1985 г. также не относит защиту прав человека к сфере компетенции органов местного самоуправления, а лишь закрепляет норму, согласно которой, основные полномочия органов местного самоуправления должны устанавливаться Конституцией или законом государства, ратифицировавшего данную хартию. Таким законом в Российской Федерации является Федеральный закон от 06.10.2003 (ред. от 05.10.2015) № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - ФЗ № 131). В соответствии с ФЗ № 131 основными предметами ведения органов местного самоуправления выступают вопросы местного значения, отдельные вопросы, не отнесенные ФЗ № 131 к вопросам местного значения, перечни которых установлены для каждого вида муниципального образования ФЗ № 131 (за исключением городов федерального значения), а также реализация отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов от органов государственной власти РФ или её субъектов. Следует отметить, что вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина не содержатся ни в одном из указанных выше перечней. Означает ли это, что органы местного самоуправления не входят в механизм защиты прав и свобод человека и гражданина? Насколько бы парадоксальной не казалось складывающаяся ситуация, это не так. В соответствии со ст. 133 Конституции России, местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту. В системе действующего законодательства круг субъектов, обладающих правом на судебную защиту прав местного самоуправления, включает в себя, прежде всего, граждан, проживающих на территории муниципального образования (местное население).
Таким образом, грамотное и эффективное нормативное закрепление полномочий органов местного самоуправления имеет определяющее значение не только для надлежащей организации деятельности местного самоуправления как вида публичной власти, но и для эффективного функционирования механизма защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.
Глава 2. Нормативно-правовое регулирование прав, свобод и обязанностей человека и гражданина на территории муниципального образования
Положением Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» определяется правовая база местного самоуправления. На первом месте - ряд международно-правовых документов. Здесь стоит отметить Европейскую хартию местного самоуправления, которой определяются минимальные права местного самоуправления, гарантированные государством, ее подписавшим.
Конституция РФ, ряд федеральных законов занимает особую значимость в правовой основе местного самоуправления, что находит отражение в п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, где определено, что установление общих принципов по организации местного самоуправления находится в совместном ведении РФ и ее субъекта.
Закрепленные в Конституции <consultantplus://offline/ref=8A49E1AF2762180B766C72146283BA318A3CC722854B9843D3FE6F43e4R> РФ основные права являются в равной степени обязательными как для Федерации в целом, так и для субъектов в отдельности, в том числе и их административно-территориального деления. Нормативные правовые акты, принимаемые на региональном и местном уровне, будь то конституции или уставы субъектов России, уставы муниципальных образований, могут лишь расширить сферу своего действия в области обеспечения и защиты прав и свобод, но ограничить их, понизив меру свободы в сравнении с той, которую определяет Конституция РФ, не могут.
Статус человека и гражданина, определенных Конституцией Российской Федерации, их правами, свободами и обязанностями, действует на всей федеральной территории, состоящей из территорий всех субъектов федерации, в которых есть свой законный режим, и который считается частью правовой системы страны и не должны возражать ему.
Исходя из содержания Конституции Российской Федерации, регулирование прав и свобод надлежит понимать, как признание, установление и консолидацию со стороны страны.
Региональные источники конституционного права действуют только на территории соответствующих субъектов Федерации. К ним относятся: конституции республик в Российской Федерации, уставы других субъектов Федерации, а также региональные законы и другие нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Федерации, содержащие конституционные и правовые нормы, договоры и соглашения, заключенные между ними.
В системе региональных источников конституционного права особое место занимают конституции (в республике) и уставы (в других субъектах федерации), которые имеют самую высокую юридическую силу по отношению ко всем другим актам регионального уровня и являются документами составного характера. Они составляют правовую основу всего законодательства российских субъектов и составляют основные конституционные и правовые акты, в которых основы государственной и социальной системы субъектов, система региональных властей, порядок их формирования и деятельности, их связь с населением и высших институтов государственной власти.