Статья: Анализ миграционного законодательства РФ в сфере регулирования иностранной рабочей силы и разработка рекомендаций по его совершенствованию

Ситуация усугубилась в 2009 г. под влиянием кризиса. Согласно Приказу ФМС России от 26 февраля 2009 г. № 36 «О некоторых вопросах выдачи разрешений на работу иностранным гражданам, прибывшим в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы», разрешение на работу выдается мигранту сначала на срок до 90 дней, а по истечении этого срока, в случае предоставления им трудового договора, оформляется новое разрешение на срок договора, но не более 1 года (а на самом деле - не более 9 месяцев, так как три месяца действовало первое разрешение) с момента въезда в РФ. Причем в «длинном» разрешении на работу указывается конкретный работодатель, договор с которым был предоставлен мигрантом в миграционную службу. Таким образом, практика, подстегиваемая кризисом, вернулась назад в дореформенный период, опять «прикрепив» мигрантов к конкретным работодателям ^{[8, с. 59]}.

Новый период поиска приоритетов миграционной политики России начался с 1 июля 2010 г. со вступлением в силу поправок в закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» ^[9], касающихся особенностей осуществления трудовой деятельности иностранными гражданами - высококвалифицированными специалистами (ст.13.2) и возможностей для иностранных граждан, прибывших в порядке, не требующем получения визы, работать по найму у физических лиц на основании патента без получения разрешения на работу (ст.13.3).

Патент выдается лицу при условии внесения фиксированного авансового платежа (1000 руб./мес.) на срок от одного до трех месяцев. Этот срок может неоднократно продлеваться на период не более трех месяцев. Общий срок действия патента с учетом продлений не может составлять более двенадцати месяцев со дня выдачи патента. По истечении двенадцати месяцев со дня выдачи патента иностранный гражданин вправе обратиться за получением нового патента. Срок действия патента продлевается автоматически после пересылки по почте квитанции об очередной оплате через банк. Категория работающих по патенту выведена из ежегодных квот на привлечение иностранной рабочей силы ^[10].

Преимуществами патента помимо простоты оформления и прозрачности процедуры являются возможность его продления без выезда за пределы Российской Федерации, а также его дешевизна и возможность внесения оплаты постепенно в течение года. Также немаловажным преимуществом является технология получения патента, которая имеет минимальную дистанцию между трудовым мигрантом и ФМС, что снижает коррупционную составляющую и количество участвующих посредников.

В качестве негативного последствия введения патентов можно отметить асимметричный механизм, сложившийся в российском миграционном законодательстве и практике регулирования трудовой миграции: процедура оформления патента существенно проще, чем разрешения на работу. В итоге многие мигранты вынуждены идти не в нужном направлении легализации своего статуса, а по пути наименьшего сопротивления. Они получают тот документ, который проще получить, а не тот, который им необходим объективно, учитывая их форму занятости. Стоит также отметить, что в случае с патентом мигрант понимает, что от него требуется, и видит результат. В случае с разрешением на работу все наоборот - мигрант приходит в миграционную службу, ему говорят, что квоты исчерпаны. Все непонятно, непрозрачно, не поддается объяснению. Но в то же самое время «за углом» есть посредники, которые могут все это обойти, нужно только заплатить деньги ^{[11, с. 100-101]}.

Поправки, вступившие в силу 1 июля 2010 г., дали определенные преференции высококвалифицированным специалистам, которые по контракту с работодателем получают не менее 2 млн рублей в год. Данные специалисты принимаются вне квот. Разрешение на работу им выдается на срок действия трудового договора с пригласившими их работодателями, но не более чем на три года. В соответствии с таким договором мигрантам и членам их семей возможно оформление вида на жительство на срок действия контракта. Ставка подоходного налога для иностранных специалистов снижена с 30% (уплачиваемых большинством иностранцев в течение первых 6 месяцев пребывания) до 13%. Расширен список дефицитных профессий, в соответствии с которыми целый ряд других категорий специалистов также принимается вне квот ^{[12, с. 39]}. Кроме того, в случае работы на территории нескольких субъектов РФ выдается разрешение на работу, действующее на территории этих регионов. Власти пытались также минимизировать контакты профессионалов и контакты их работодателей с ФМС.

12 ноября 2012 г. был принят направленный на повышение интеграционного потенциала трудовых мигрантов Федеральный закон № 185-ФЗ, обязывающий иностранных граждан, работающих в сфере жилищно-коммунального хозяйства, торговли и бытового обслуживания, подтверждать свое знание русского языка. Сделать это можно, либо предоставив документ об образовании, в котором указывается об изучении русского языка в школе, колледже или вузе, либо сдав экзамен по русскому языку на уровне не ниже базового. Без сертификата государственного образца, подтверждающего прохождение тестирования, Федеральная миграционная служба не выдает мигрантам разрешение на работу ^[13].

Постановлением Правительства РФ от 12 сентября 2013 г. № 800 ^[14] были утверждены новые правила подготовки предложений по определению потребности в привлечении иностранных работников, утверждению квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Россию в целях осуществления трудовой деятельности, а также квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу, вступившие в силу с 1 января 2014 г. При этом отдельными приказами Минтруда России были утверждены правила определения органами государственной власти субъекта Российской Федерации потребности в привлечении иностранных работников ^[15] и порядок рассмотрения предложений исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации о потребности в привлечении иностранных работников, критерии принятия решения Межведомственной комиссией по определению потребности в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников, в том числе по приоритетным профессионально-квалификационным группам, утверждению квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности, а также квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу ^[16].

В целом можно отметить, что механизм квотирования иностранной рабочей силы с 2014 г. не стал менее громоздким. В качестве положительного момента можно отметить продление сроков представления предложений о потребности в привлечении иностранных работников на предстоящий год уполномоченными органами субъектов РФ в Министерство труда и социальной защиты РФ до 1 сентября (действующий ранее срок - до 15 июля), а предложений об увеличении (уменьшении) размера потребности на текущий год - до 1 ноября (действующий ранее срок - до 15 июля). Данные изменения дают и работодателям возможность более поздней подачи заявок о потребности и заявок об увеличении (уменьшении) размера потребности, однако данные сроки никак не регламентируются новым законодательством.

Очередное резкое изменение законодательных норм в отношении мигрантов, приезжающих в Россию с целью трудоустройства из постсоветских государств, произошло 1 января 2015 г. со вступление в силу Федерального закона от 24 ноября 2014 г. № 357-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» ^[17]. Принятый закон определил право иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, осуществлять трудовую деятельность на основании патента, как у физических, так и у юридических лиц (ст.13.3). Таким образом, патент становится единственным разрешительным документом на работу иностранных граждан из стран с безвизовым режимом (за исключением высококвалифицированных специалистов), что унифицировало порядок их трудоустройства у любого работодателя. В результате данных изменений квоты на привлечение иностранной рабочей силы были полностью отменены для иностранных граждан из безвизовых стран. Однако их мобильность на рынке труда России все же имеет два ограничения: 1) пределы субъекта РФ, на территории которого выдан патент; 2) профессия (специальность, должность, вид трудовой деятельности), которая указана в патенте (в случае принятия высшим должностным лицом субъекта РФ решения об ее указании в патенте).

Процедура оформления патента в целом осталась та же, что была до 2015 г., но был заметно расширен список документов, которые необходимо предоставить иностранному гражданину. В частности в пакет документов были включены три следующих: 1) договор (полис) ДМС; 2) медицинская справка, подтверждающая отсутствие опасных для общества инфекционных заболеваний; 3) документ, подтверждающий владение русским языком, знание истории России и основ законодательства Российской Федерации .

Положительный эффект от включения в список первых двух документов не вызывает сомнения: данная мера будет способствовать повышению эффективности контроля за состоянием здоровья трудовых мигрантов и санитарно-эпидемиологической обстановкой в регионе их пребывания в целом.

В то же время в настоящее время трудно однозначно оценить будущий эффект от включения в список документа, подтверждающего владение русским языком, знание истории России и основ законодательства Российской Федерации. Бесспорно, знание русского языка является необходимым условием для успешной интеграции иностранных граждан в местный социум. Однако сфокусированность политики интеграции мигрантов только на определении уровня обозначенных знаний без предоставления услуг по обучению им означает упрощенное, одностороннее понимание сути интеграции, перекладывает ответственность за нее исключительно на мигрантов. В сложившихся условиях данное требование может оказаться невыполнимым для большого числа иммигрантов, что будет способствовать их уходу из правового поля и/или развитию коррупционной практики незаконного приобретения таких документов.

Первый шаг со стороны государства в направлении обеспечения трудовых и социальных прав иностранных работников, недопущения их дискриминации и эксплуатации, что является необходимым условием их успешной интеграции, был сделан также в конце 2014 г. принятием специальной главы в Трудовом кодексе РФ «Особенности регулирования труда работников, являющихся иностранными гражданами или лицами без гражданства» ^[18]. Однако насколько эта мера сможет реально упорядочить трудоустройство иностранных граждан на российском рынке труда, судить пока рано.

Кроме расширенного пакета документов в качестве дополнительного «финансового» барьера для легального трудоустройства мигрантов из безвизовых стран необходимо отметить повышение суммы авансового платежа по НДФЛ, которая на федеральном уровне на 2015 г. составила 1568 рублей. При этом субъекты РФ получили право установить дополнительный коэффициент, на который индексируется размер указанной суммы. Принятые параллельно поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы полностью отправляют доходы от продажи патентов в региональные бюджеты, что подталкивает региональные власти к дополнительному повышению размера авансовых платежей. Так Москва и Московская область определили размер месячной стоимости патента в 4 тыс. руб. и возможные доходы от их продажи в 2015 г. - 12 и 7 млрд руб. соответственно.

В целом нельзя однозначно оценить последствия новых изменений миграционного законодательства для иностранных граждан из безвизовых стран: с одной стороны, его введение главным образом за счет отмены квот облегчило их доступ на рынок труда России, с другой стороны, создало множество новых барьеров, в т.ч. удорожание стоимости процедуры трудоустройства. Есть уже подсчеты экспертов, что за год расходы, связанные с оплатой патента, медицинской страховки, сдачей экзамена и т.д., составят для мигранта, работающего в Москве или Санкт-Петербурге, порядка 100 тыс. руб. Едва ли такие суммы выплат за право легально работать могут стимулировать трудовых мигрантов легализовать свое пребывание в России ^{[19, с. 38]}.

Для иностранных граждан из стран с визовым режимом въезда порядок получения разрешений на работу в целом остался прежним, за исключением того, что с 1 января 2015 г. в список документов, которые необходимо предоставить работодателю, были также включены договор (полис) ДМС и документ, подтверждающий владение русским языком, знание истории России и основ законодательства Российской Федерации.

На основе проведенного генезиса в развитии миграционного законодательства РФ в сфере регулирования иностранной рабочей силы было выделено четыре этапа (табл. 1). Так как для иностранных граждан из стран с визовым режимом въезда порядок получения разрешений на работу в течение всего постперестроечного периода не подвергался существенным изменениям, подробно были проанализированы только изменения процедуры оформления документов на работу для «безвизовых» иммигрантов.

Таблица 1 Изменение процедуры оформления документов на работу для иностранных граждан из стран с безвизовым режимом въезда в постперестроечный период