Анализ миграционного законодательства РФ в сфере регулирования иностранной рабочей силы и разработка рекомендаций по его совершенствованию
Аннотация
миграционный иностранный рабочий сила
В статье проведен анализ развития миграционного законодательства РФ в сфере регулирования иностранной рабочей силы в постсоветский период. На основе проведенного анализа сделан вывод, что для иностранных граждан из стран с визовым режимом въезда порядок получения разрешений на работу не подвергался существенным изменениям, в то время как эволюция процедуры оформления документов на работу для иностранных граждан из стран с безвизовым режимом въезда представляло собой достаточно хаотичный процесс. Результат почти двадцати пяти лет поиска подходящих моделей трудоустройства иммигрантов в виде современной законодательной базы является достаточно спорным. В качестве основных ее достижений можно отметить следующие: 1) возможность легального трудоустройства иностранных граждан из стран с безвизовым режимом въезда у физических и юридических лиц на равных условиях; 2) отмена системы квотирования для трудоустройства иностранных граждан из стран с безвизовым режимом въезда. В качестве одного из главных ее недостатков можно отметить ориентацию на иностранных работников из стран с безвизовым режимом въезда, в то время как миграция из «визовых» стран обладает не меньшим потенциалом. Для научного обоснования низкой эффективности существующей в России системы квотирования иностранной рабочей силы предложена методология оценки потребности российского рынка труда в иностранной рабочей силе, которая соответствует дефициту рабочей силы и определяется как текущий спрос на рабочую силу за вычетом ее предложения, с разбивкой по профессиональным группам. На основе предложенной методологии произведена оценка покрытия дефицита трудовых ресурсов России иностранной рабочей силой в 2012 г., которая позволила сделать вывод, что установленные квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу не соответствовали реальной потребности российского рынка труда. Следовательно, методология оценки потребности в иностранной рабочей силе и установления квот на ее трудоустройство, утвержденная действующим миграционным законодательством (с 2015 г. - только для иностранных граждан из стран с безвизовым режимом въезда в Россию), не отражает реальной потребности в иностранной рабочей силе для покрытия дефицита рынка труда. В условиях ограниченного информационно-статистического обеспечения предлагается использовать предложенную методологию в качестве методической основы для формирования квот на выдачу разрешений на работу иностранным гражданам из стран с визовым режимом въезда в Россию. Для реализации положительного потенциала, заложенного в трудовой иммиграции, решения экономических задач инновационного развития и смягчения дисбалансов на региональных рынках труда предлагается введение нового дифференцированного подхода к привлечению и использованию иностранной рабочей силы как из стран с визовым, так и безвизовым режимом въезда в Россию. В качестве инструмента отбора «нужных» трудовых мигрантов в рамках разрабатываемого дифференцированного подхода предлагается каталог дефицитных профессий РФ.
Ключевые слова: миграционное законодательство, миграционная политика, трудовая миграция, иностранная рабочая сила, квотирование, квота, визовый режим въезда, безвизовый режим въезда, разрешение на работу, патент
Abstract.
The article analyzes the development of immigration legislation of Russia in the sphere of foreign labor force regulation in the post-Soviet period. The authors conclude that for foreign nationals from the countries with a visa entry system the order of a work permit acquisition hasn't significantly changed; while the procedure of execution of work documents for foreign nationals from the countries with a visa-free regime has been a chaotic process. The result of almost 25 years of attempts to find the most appropriate models of migrant workers job placement is rather disputable. Among the key achievements of a modern legislation are: 1) possibility of legal employment of foreign nationals from the countries with visa-free regime at physical and legal persons under equal conditions; 2) abolition of a quota system of employment of foreign nationals from visa-free countries. As the main shortcoming of it the authors note the orientation at migrant workers from visa-free countries while the migration from “visa countries” also has a big potential. For scientific explanation of the existing quota system low efficiency the authors offer the methodology of assessment of Russian labor market need for a foreign labor force which corresponds with labor force shortage and is defined as a current demand for labor force after deduction of its supply with the division into professional groups. On the base of the proposed methodology the authors analyze the labor force shortage discharge in Russia with foreign labor force in 2012 which allows concluding that the existing work permits for foreign nationals did not comply with the real need of Russian labor market. Consequently, the methodology of the need for foreign labor and the quota system assessment established by the existing migration legislation (since 2015 - only for the foreign nationals of visa-free countries), doesn't reflect a real need for foreign labor for labor force discharge in Russia. In the conditions of a limited information and statistical provision it is suggested to use the proposed methodology as a base for work permits quotas formation for the foreign nationals from visa countries. In order to realize a positive potential of labor migration, to solve economical tasks of innovative development and to moderate the imbalances on regional labor markets the authors offer to introduce a new differentiated approach to the attraction and use of foreign labor force both from the visa-free and visa countries. The authors offer a catalogue of the most wanted specialities as an instrument of selection of the most wanted labor migrants.
Keywords:
quoting, foreign labor force, labor migration, migration policy, migration legislation, quota, visa regime of entry, visa-free regime of entry, work permit, patent
В начале 90-х годов в Россию хлынули потоки мигрантов из бывших республик Советского Союза. Российская Федерация оказалась перед необходимостью в кратчайшие сроки, «в авральном режиме» разработать и принять миграционное законодательство и на его основе приступить к государственному регулированию данной проблемы. Однако на протяжении почти одиннадцати лет существования независимой России, вплоть до конца октября 2002 г., действовал Закон СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР» [1], принятый еще в 1981 г. и ни в коей мере не приспособленный к новым реалиям.
25 июля 2002 г. Государственная Дума принимает Федеральный закон №115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [2], регулирующий среди прочих отношения, возникающие в связи с осуществлением иностранными гражданами на территории Российской Федерации трудовой деятельности. В соответствии с принятым законодательством процедура трудоустройства иностранных граждан в России начинается с того, что работодатель должен получить разрешение на привлечение иностранной рабочей силы, представив в территориальные подразделения Федеральной миграционной службы (ФМС) и Федеральной государственной службы по труду и занятости населения заявление и требуемые документы, включая проект трудового договора.
Получение разрешения, в соответствии с законодательством, должно занимать не более 45 дней. Работодатель не может передать полученное разрешение на привлечение и использование иностранных работников другому работодателю. Привлекаемые на основе этого разрешения иностранные работники не могут перейти на работу к другому работодателю. Кроме того, использовать иностранных работников можно только по профессиям и в регионах, которые указаны в разрешении.
Получив разрешение и заплатив налог на использование рабочей силы, работодатель вновь обращается в местный орган ФМС за получением персональных разрешений на работу для каждого из нанимаемых им работников. При получении персональных разрешений на работу предъявляются медицинские справки на каждого мигранта с указанием отсутствия у него опасных для общества инфекционных заболеваний. Оформление персональных разрешений на работу по закону занимает еще 30 дней [3, с. 94]. Указанный порядок трудоустройства не распространяется на иностранных граждан постоянно или временно проживающих в Российской Федерации.
С принятием в 2002 г. Федерального закона №115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» было также введено квотирование иностранной рабочей силы, коснувшееся только мигрантов из стран с визовым режимом въезда в Россию. Порядок определения квот был разработан Минтрудом России совместно с МВД России, Минэкономразвития России и Госкомстатом России. На местах были созданы межведомственные комиссии, которые осуществляли сбор и обобщение заявок работодателей, а затем направляли свои предложения в Минтруд России. Эти комиссии, как правило, возглавлялись заместителем губернатора субъекта РФ. Заявки от работодателей принимались до 1 июля. Этот порядок реально действовал в 2004-2006 гг. [4]
18 июля 2006 г. Государственная Дума принимает Федеральный закон № 110-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» [5], направленный в первую очередь на совершенствование государственного регулирования рынка иностранной рабочей силы.
Если ранее процедура трудоустройства иностранных граждан в России была единой для всех стран, то с вступлением в силу данного закона (15 января 2007 г.) граждане государств, с которыми у России установлен безвизовый порядок въезда, стали получать разрешение на работу в виде трудовой карты самостоятельно (лично или через посредническую организацию).
К заявлению, подаваемому в территориальный орган ФМС, мигрант должен приложить свой паспорт, миграционную карту с отметкой о пересечении российской границы, отрывной талон уведомления о постановке на миграционный учет и квитанцию об оплате государственной пошлины. В течение 10 дней территориальный орган ФМС, после проведения необходимых проверок, должен предоставить мигранту разрешение на работу -- пластиковую карточку, в которой указаны его персональные данные и профессия, по которой он может работать в том регионе России, где выдано разрешение на работу. Если разрешение на работу выдано на срок более 3 месяцев, иностранный гражданин должен в течение 30 дней после получения разрешения на работу представить в территориальный орган ФМС медицинскую справку, подтверждающую отсутствие у него опасных для общества инфекционных заболеваний по установленной форме. Если медицинская справка не представлена, разрешение на работу аннулируется, о чем появляется информация на сайте ФМС [3, с. 94].
Порядок трудоустройства иностранных работников для работодателя максимально упрощен. Для того чтобы принять их на работу, не требуется разрешения на привлечение и использование иностранных работников. Работодатель должен уведомить об их привлечении к работе территориальный орган миграционной службы и региональное ведомство, которое занимается вопросами занятости населения, в течение десяти дней с даты заключения трудового договора.
В результате самостоятельного получения разрешения на работу мигрант получил право свободного поиска работы, а работодатель - свободного найма иностранного гражданина, имеющего трудовую карту. Таким образом была ликвидирована «привязка» работника к работодателю и созданы условия для свободного перемещения на рынке труда иностранной рабочей силы. Правда, свобода маневра мигрантов на рынке труда ограничивается сферой занятости и субъектом федерации, выдавшим трудовую карту. Для иностранных граждан, пребывающих в РФ на основании визы, сохранился старый порядок трудоустройства.
Одновременно ужесточились санкции против работодателей, которые не оформили иностранных работников надлежащим образом. С ноября 2006г. (за исключением отдельных положений, которые вступили в силу 15 января 2007г.) действует новая редакция Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, которая существенно усилила ответственность за несоблюдение правил трудоустройства иностранных граждан, увеличив сумму штрафов. Ответственность наступает за нарушение правил в отношении каждого иностранного работника в отдельности.
С вступлением в 2007 г. в действие нового миграционного законодательства произошли изменения и в сфере квотирования. Была введена квота для мигрантов из стран, с которыми у России установлен безвизовый режим въезда, что отчасти «уравновесило» существенную либерализацию процедур их занятости.
В тот же период постановлением Правительства РФ от 22 декабря 2006 г. № 783 [6] был утвержден новый порядок определения потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в РФ.
В качестве основных изменений механизма квотирования иностранной рабочей силы можно выделить следующие:
· в регионах были определены уполномоченные органы, на которые возлагалась значительная часть полномочий межведомственных комиссий. Примерно в 80% субъектов РФ роль уполномоченных органов взяли на себя службы занятости;
· срок представления заявок работодателями в уполномоченные органы был сокращен до 1 мая;
· потребность в привлечении иностранных работников стала определяться не только в целом по субъекту, но и по приоритетным профессионально-квалификационным группам.
Форма заявки от работодателей, а также пакет документов, представляемых регионом в Минздравсоцразвития России, весьма усложнились, требовался большой объем дополнительной информации [4]. Процедуры заявочной кампании и механизмы формирования квот создают значительные сложности для работодателей и органов исполнительной власти субъектов РФ, которые вынуждены тратить слишком много времени на подготовку требуемых документов.
При этом механизм корректировки квот является не менее громоздким, чем ее формирования, т.к. их процедуры полностью совпадают. Сначала работодатель подает заявку в местный уполномоченный орган. Оттуда в случае положительного решения письмо направляется в Минздравсоцразвития России и заявка субъекта рассматривается на федеральном уровне. На практике, до издания соответствующего постановления Правительства проходит 3-4 месяца. В целом можно сделать вывод, что новые механизмы формирования и корректировки квот не позволяют гибко реагировать на изменения потребности в иностранной рабочей силе.
В конце 2008 г. постановлением Правительства № 916 [7] были внесены поправки, предусматривающие увеличение резерва квоты до 50% от заявленной работодателями потребности (до этого - 10%), а также возможность корректировать квоту не только в сторону ее увеличения, но и в сторону уменьшения.