Материал: Анализ федерального бюджета Российской Федерации

В предыдущем пункт была представлена формула баланса бюджета. Далее во второй главе проанализируем структуру и динамику каждого элемента, а также дадим оценку сбалансированности федерального бюджета.

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ СБАЛАНСИРОВАННОСТИ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА

.1 Анализ структуры и динамики доходов и расходов федерального бюджета

В Бюджетном послании Президента РФ указаны приоритетные тенденции бюджетной политики на 2014-2016 гг. В данном послании говорится, что необходимо провести всестороннюю модернизацию экономики, сформировать условия для роста эффективности экономики и конкурентоспособности страны, устойчивого развития в долгосрочной перспективе, а также улучшение инвестиционного климата и достижение намеченных результатов.

Основными целями бюджетной политики в 2014 - 2016 годах являются:

формирование бюджетных параметров исходя из необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств, в том числе - с учетом их оптимизации и повышения эффективности использования финансовых ресурсов;

минимизация рисков несбалансированности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации при бюджетном планировании;

повышение устойчивости федерального бюджета и снижение его зависимости от внешнеэкономических факторов в долгосрочной перспективе;

сравнительная оценка эффективности новых расходных обязательств с учетом сроков и механизмов их реализации;

использование механизмов повышения результативности бюджетных расходов, стимулов для выявления и использования резервов для достижения планируемых (установленных) результатов.

В 2014-2016 годах предусматриваются дополнительные (по сравнению с бюджетными ассигнованиями на исполнение действующих расходных обязательств) бюджетные ассигнования, в частности, на:

совершенствование оплаты труда работников федеральных учреждений здравоохранения, образования, культуры, науки и социального обслуживания;

ежегодное увеличение пенсий гражданам, уволенным с военной службы, не менее чем на 2% сверх уровня инфляции;

выплату ежемесячного пособия при рождении третьего ребенка;

увеличение объемов финансирования государственных научных фондов.

Еще в 2000-е годы наблюдался рост экономики в РФ, однако, единственной причиной такого роста являлся высокий уровень цен на сырье и материалы, которые в свою очередь и стали фактором резкого снижения доходов бюджета в 2008 году: в данный период уровень цен на нефть снизился более чем в два раза. Существовали в тот момент и косвенные причины возросшего дефицита федерального бюджета, которые заключались в отсутствии роста отраслей, которые отвечали за модернизацию экономики и инновацию, другими словами, те отрасли, которые способны пополнить нефтегазовые доходы бюджета.

Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» утвержден объем доходов федерального бюджета в сумме 12 865,9 млрд. рублей (19,3% к ВВП).

В результате внесения изменений законодательно установленный объем доходов федерального бюджета увеличен на 40,5 млрд. рублей за счет следующих факторов:

изменение макроэкономических показателей;

350,3 млрд. рублей - снижение поступлений (в основном за счет изменения структуры налоговой базы по налогу на добавленную стоимость);

86,4 млрд. рублей - изменение законодательства Российской Федерации (увеличение средневзвешенных ставок импортного тарифа).

Основные показатели доходов федерального бюджета за 2013 год представлены в таблице 2.1 (по данным отчета Минфина об исполнении бюджета за 2013 год)

Таблица 2.1 Основные показатели федерального бюджета по доходам за 2013 год, млрд. руб.

Поступление доходов федерального бюджета в 2009-2013 годах по отношению к ВВП характеризуется снижением с 18,9% в 2009 году до 17,9% в 2010 году, в 2011-2012 годах доходы увеличились до 20,4% и 20,8% к ВВП соответственно, а в 2013 году уменьшились до 19,5% к ВВП. Динамика поступления доходов федерального бюджета за последние пять лет представлена на рисунке 2.1.

Рис. 2.1 - Динамика поступления доходов федерального бюджета в 2009-2013 годах, в % к ВВП

В 2013 году по сравнению с 2009 годом доходы федерального бюджета по отношению к ВВП увеличились на 0,6%, при этом нефтегазовые доходы увеличились на 2,1%, а ненефтегазовые доходы снизились на 1,5%.

В 2010 году наблюдается снижение доходов на 1,0% к ВВП по сравнению с 2009 годом, в том числе ненефтегазовые доходы уменьшились на 1,6% к ВВП, при этом нефтегазовые доходы увеличились на 0,6% к ВВП. Увеличение нефтегазовых доходов обусловлено ростом мировой цены на нефть марки «Юралс» (на 17,1 долл./барр.), а также увеличением объемов добычи газа и нефти на 12,1% и 1,6% соответственно и объемов экспорта товаров, выработанных из нефти и нефти сырой на 6,9% и 1,2% соответственно.

Уменьшение ненефтегазовых доходов связано в основном с изменениями в налоговом законодательстве (замена единого социального налога на страховые взносы, поступающие напрямую во внебюджетные фонды).

Начиная с 2011 года наметилась тенденция к росту доходов федерального бюджета.

Посткризисное восстановление российской экономики в 2011-2012 годах во многом определялось благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой (ростом мировых цен и основных показателей внешней торговли).

В 2012 году доходы федерального бюджета увеличились по сравнению с 2010 годом (год наибольшего снижения доходов за последние 5 лет) на 2,9% к ВВП, в том числе нефтегазовые доходы - на 2,1%, ненефтегазовые доходы - на 0,8% к ВВП.

На рост нефтегазовых доходов оказали влияние:

) рост мировых цен на нефть марки «Юралс» (с 78,2 до 110,5 долл. США/барр.);

) рост цен на газ природный (с 271,2 до 345,5 долл./тыс. куб. м);

) увеличение курса доллара США по отношению к рублю (с 30,4 до 31,1 рублей);

) индексация ставок НДПИ на газ горючий природный.

Увеличение ненефтегазовых доходов обусловлено изменением налогового законодательства (индексация специфических ставок акцизов на подакцизные товары и установление норматива зачисления в федеральный бюджет акцизов на нефтепродукты (2011 г. - 30%, 2012 г. - 23%) и алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 9% в размере 60%), а также ростом объемов ВВП и импорта.

В 2013 году по сравнению с 2012 годом наблюдается снижение доходов федерального бюджета на 1,3% к ВВП, в том числе нефтегазовые доходы - на 0,6% к ВВП, ненефтегазовые доходы - на 0,7% к ВВП.

На уменьшение нефтегазовых доходов оказали влияние:

) снижение мировых цен на нефть марки «Юралс» (с 110,5 до 107,9 долл. США/барр.);

) снижение цен на газ природный (с 345,5 до 339,2 долл./тыс. куб. м);

) снижение объемов экспорта нефти на 1,8%.

Снижение ненефтегазовых доходов обусловлено уменьшением поступлений налога на добавленную стоимость и ввозных таможенных пошлин, в основном за счет снижения налогооблагаемых объемов импорта, а также доходов от перечисления части прибыли Центрального банка Российской Федерации в связи с продажей Банком России в 2012 году пакета акций ОАО «Сбербанк России».

Анализ поступления доходов федерального бюджета по отношению к ВВП в 2009-2013 годах свидетельствует о достаточно высокой зависимости российской экономики от внешнеэкономической конъюнктуры.

В общей сумме доходов федерального бюджета в 2013 году нефтегазовые доходы составили 50,2%, ненефтегазовые доходы - 49,8% (рисунок 2.2).

Рис. 2.2 - Соотношение нефтегазовых и ненефтегазовых доходов в общем объеме доходов федерального бюджета в 2009-2013 годах

При этом динамика изменения доли нефтегазовых доходов в общей сумме доходов соответствует изменениям мировых цен на нефть марки «Юралс» (рост с 61,1 долл. США/барр. в 2009 году до 107,9 долл. США/барр. в 2013 году) и экспортных цен на газ природный (увеличение с 249,1 долл. США/тыс. куб. м в 2009 году до 339,2 долл. США/тыс. куб. м в 2013 году), объемов экспорта газа природного (рост с 168,3 млрд куб. м в 2009 году до 196,0 млрд куб. м в 2013 году) и товаров, выработанных из нефти (увеличение с 124,5 млн тонн в 2009 году до 148,1 млн тонн в 2013 году), и в значительной мере влияет на увеличение доли нефтегазовых доходов в 2009-2013 годах (на 9,5%).

Снижение доли ненефтегазовых доходов в общей сумме доходов в 2010-2013 годах по сравнению с 2009 годом обусловлено изменениями в налоговом законодательстве, а также уменьшением поступления доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния.

Основные изменения законодательства Российской Федерации в части доходов федерального бюджета представлены в Приложении 1.

Основная часть поступлений доходов федерального бюджета в 2009-2013 годах (рисунок 2.3) обеспечена поступлениями вывозной таможенной пошлины, налога на добавленную стоимость и налога на добычу полезных ископаемых.

Рис. 2.3 - Структура доходов федерального бюджета по видам доходов в 2009-2013 годах (доля в объеме доходов, %)

Федеральный бюджет за последние годы значительно увеличился за счет его расходной части. Так, к примеру, еще в 2008 году Москва обогнала Нью-Йорк на 10 млрд. долларов в связи с огромными обязательствами, которые на себя взяло Правительство РФ: увеличение пенсии, пособий для военнослужащих, формирование материнского капитала, инвестирование в государственные корпорации и прочее. В 2009 году федеральный бюджет был примерно равен федеральному бюджету за 2008 год по номинальному выражению, а федеральный бюджет 2010 года - соответственно 2009 года, однако в реальном выражении каждый из них уступал предыдущему на 10%, то есть бюджет 2010 года был на 20% больше по сравнению с бюджетом 2008 года. Даже в период мировой финансовой нестабильности статьи расходов на образование и здравоохранение не были уменьшены, что говорит об общей тенденции бюджетной политики по модернизации экономики.

Доходы федерального бюджета за 2013 год составили 13019,9 млрд. руб., что на 113,5 млрд рублей (или 0,9%) больше, чем было предусмотрено в прогнозе на 2013 год. Расходы федерального бюджета по кассовому исполнению за 2013 год составили 13342,9 млрд. руб., что на 121,4 млрд. руб. (или на 0,9%) меньше по сравнению с уточненной бюджетной росписью. Дефицит федерального бюджета составил 323,0 млрд. руб., что меньше на 234,9 млрд рублей по сравнению с уточненной бюджетной росписью.

Размер государственного долга по состоянию на 1 января 2014 года составил 7548,3 млрд. руб. и увеличился по сравнению с его объемом на 1 января 2013 года на 1028,4 млрд рублей.

Размер государственного внутреннего долга за период 01.01.2013-01.01.2014 возрос на 744,3 млрд. руб. (или на 15%) и составил 5722,2 млрд. рублей. Размер государственного внешнего долга за аналогичный период увеличился на 284,1 млрд. рублей, или на 18,4%, и составил 1826,1 млрд. рублей. В течение 2013 года удельный вес государственного внутреннего долга РФ в общем объёме государственного долга уменьшился с 76,3 до 75,8%, соответственно удельный вес государственного внешнего долга Российской Федерации увеличился с 23,7 до 24,2%.

Размер Резервного фонда по состоянию на 1 января 2014 года составил 2859,7 млрд. рублей, а объем Фонда национального благосостояния - 2900,6 млрд. рублей.

За 2013 год объем средств Резервного фонда увеличился на 974,0 млрд рублей, Фонда национального благосостояния - на 210,0 млрд рублей.

В Бюджетном послании Президента РФ от 13 июня 2013 г. «О бюджетной политике в 2014-2016 годах» в настоящее время в качестве приоритетных направлений расходов выделены следующие тенденции:

безусловное исполнение установленных законом обязательств по выплате компенсаций и социальных пособий в области социальной защиты населения, в том числе и пенсионное обеспечение военнослужащих;

обеспечение сбалансированности бюджета ПФР с целью дальнейшего развития пенсионной системы;

увеличение уровня прозрачности пенсионной системы. С 2014 года кассовое обслуживание исполнения бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, как и бюджетов других государственных внебюджетных фондов, должно осуществляться органами Федерального казначейства;

обеспечение обязательств в области здравоохранения, социального обслуживания и образования населения с ростом адресности предоставления социальной помощи;

обеспечение совершенствования боевой подготовки, закупки новых видов вооружения, реализации социальных гарантий для военнослужащих, а также обеспечения служебным и постоянным жильем военных;

обеспечение развития и содержания транспортной инфраструктуры, в частности автомобильных дорог;

своевременное сокращение антикризисных мер поддержки экономики, концентрация ресурсов на мероприятиях, которые направлены на технологическое развитие и модернизацию экономики, роста ее энергетической эффективности, в частности инновационных проектах и основных научных разработках.

подготовка особо значимых международных мероприятий (проведение XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи, XXVII Всемирной летней универсиады 2013 года в г. Казани, а также саммита АТЭС в г. Владивосток в 2012 году).

Проанализируем структуру расходов федерального бюджета за прошедшие три года (Таблица 2.2)

Таблица 2.2 Структура расходов федерального бюджета РФ за 2011-2013 гг., млрд.руб.

Одними из быстро растущих статей расходов являются национальная оборона (ежегодно увеличиваются расходы в среднем на 30%), а также социальная политика (в среднем ежегодно на 7%), которая составляет четверть всех расходов федерального бюджета РФ, что говорит о соответствии одной из выбранных целей бюджетной политики государства.

Для реализации цели модернизации экономики уделено отдельное внимание расходам на образование, здравоохранение, а также физическую культуру и спорт. Бюджетная политика в области образования направлена на предоставление качественного среднего и высшего образования, а также на подготовку квалифицированных сотрудников.

Вне зависимости от прогноза сокращения количества школьников и студентов, расходы на образование не сильно уменьшаются. Наибольшая доля в статье образования занимают расходы на высшее профессиональное образование (85% в общей структуре статьи «Образование»).

Расходы на национальную оборону являются единственной статьей расходов, где за 2011-2013 гг. значительно увеличили свой удельный вес в общих расходах федерального бюджета (с 12,5% до 17,2%). Обусловлено это тем, что необходимо провести комплексное и качественное переоснащение Вооруженных Сил и других войск новейшими видами вооружения и военной техники с целью достижения запланированной степени обороноспособности страны в рамках государственной программы вооружения на 2011-2020 гг.

Предполагается для этого рост бюджетных ассигнований на развитие ОПК, который является многопрофильным и высокотехнологическим сектором экономики РФ. Также рост бюджетных ассигнований коснулся и «национальной безопасности и правоохранительной деятельности» с целью оснащения «силовых» ведомств новыми образцами вооружения, специальной техникой, в частности для обеспечения правопорядка при проведении XXII Олимпийских Игр в Сочи.

.2 Оценка обеспечения сбалансированности федерального бюджета

До настоящего времени сохранилась сильная привязанность федерального бюджета к доходам от продажи углеводородного сырья, что в условиях постоянного снижения цены на сырую нефть является «губительным» явлением. Учитывая приведенные в Таблице 2.3 данные, можно сказать об отсутствии какой-либо переориентации бюджета на модернизацию экономики, внедрение инноваций, рост экономики страны. [31, C. 22]

Таблица 2.3 Главные параметры федерального бюджета на период 2014-2016 гг.

На данный момент главная задача обеспечить независимость бюджета от доходов нефтегазового сектора, поскольку страна не должна все время существовать под страхом снижения цены на углеводородное сырье (Таблица 2.3)

Таблица 2.4 Сравнение прогноза доходов федерального бюджета на 2014-2016 гг. в зависимости от изменения нефтегазовых и ненефтегазовых доходов (млрд. руб.)

Приведенные в таблице данные свидетельствуют о том, что направленности на решение проблемы нет, более того, акцент на доходную часть бюджета ставится в соответствии с планируемыми поступлениями от продажи углеводородного сырья. Увеличение налоговой нагрузки на добычу полезных ископаемых только увеличивает сырьевую «привязку» бюджета.

В частности, к базовым факторам, обеспечивающим увеличение поступления налогов от нефтегазовых фискальных источников в 2013 г., следует отнести:

увеличение ставки налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) на нефть с 446 до 470 руб. за т - на 109 922,4 млн. руб.;

повышение ставки налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) на газ горючий природный - на 53 183,4 млн. руб.;

увеличение ставки налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) на газовый конденсат с 556 до 590 руб. за т;

рост прогнозируемых объемов газа горючего природного - на 15 581,2 млн. руб.

Поступление налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) в федеральный бюджет на 2014 г. прогнозируется в сумме 2 568 639,9 млн. руб. или в объеме 3,47% ВВП, что на 210 366,9 млн. руб., или на 8,9% больше суммы, планируемой на 2013 г. [31, C. 28]

Следующий вопрос, это вопрос накопление финансовых резервов, так как он является наиболее спорным и требующим тщательных расчетов и обоснований. Российская экономика не может бесконечно развиваться ради накопления резервов для преодоления последствий кризисов. Не допустить их проникновения в страну - основная задача.

Переизбыток резервов может быть более опасным для экономики страны, чем недостаточность. По мнению независимых экспертов РАН, для преодоления последствий самых сильных кризисных явлений вполне достаточно доведение объема Резервного фонда к концу 2015 г. максимум до 3,54 трлн. руб., или до 4% к ВВП, при этом не менее 60% этих дополнительных доходов должны направляться на развитие экономики и не более 40% - на пополнение резервных доходов.

Однако, предполагается что, дефицит бюджета будет покрываться преимущественно за счет резервных средств, которые по состоянию на 01 марта 2013 г. насчитывает 2,6 трл. рублей, или 84,7 млрд. долларов, или почти 4% ВВП, тогда как по состоянию на 01 марта 2009 года насчитывалось 4,86 трлн. рублей, или 136,3 млрд. долларов, или почти 13% ВВП.

Истощение резервного фонда может наступить уже к концу 2014 года при том, что будет сохраняться дефицит бюджета, хотя бюджет 2015 года планируется профицитным. Не исключено, что правительству придется задействовать запасы, накопленные в Фонде национального благосостояния (ФНБ по состоянию на 01 марта 2013 г. составляет 2,7 трлн. рублей, 4% ВВП), для поддержания пенсионной системы и выполнения социальных обязательств, но полностью дефицит бюджета компенсировать, по мнению автора, может и не удастся. Недостающие средства для покрытия дефицита будут изыскиваться за счет оптимизации бюджетных расходов и заимствований на внутреннем рынке, посредством выпуска государственных ценных бумаг. Осуществление внешних заимствований признано нецелесообразным, так как внутри страны накоплен достаточный объем иностранной валюты, позволяющий Министерству финансов РФ при необходимости выпустить валютные облигации, для обращения на внутреннем рынке. Учитывая дотационный характер формирования большинства бюджетов субъектов Российской Федерации, необходимо уделить повышенное внимание выравниванию минимальной бюджетной обеспеченности, экономической самостоятельности субъектов Федерации.

В системе финансового выравнивания, действующей в настоящее время в Российской Федерации, показатель бюджетной обеспеченности является исходным при определении сумм трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации, а также из бюджетов субъектов Российской Федерации бюджетам муниципальных образований.

На Рисунке 2.4 представлена структура межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации в разрезе 2012-2015 гг.

Рис. 2.4 - Структура межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации, %

Еще одним дестабилизирующим фактором является непрекращающийся рост внутреннего государственного долга, который обусловлен принятием мер по преодолению влияния финансово-экономического кризиса.

В условиях снижения платежеспособного спроса и покупательной способности граждан бездействие государства может привести к еще большему упадку экономики страны.

Управление внутренним государственным долгом, это сложный и трудоемкий процесс, являющейся частью денежно-кредитной политики государства и включающий в себя разработку и выполнение стратегии управления.

Данная стратегия должна обеспечивать гарантии выполнения государством обязательств по погашению и обслуживанию принимаемых обязательств вне зависимости от внешних и внутренних факторов, таких как состояние бюджета и изменение внешнеэкономической конъюнктуры.

Увеличение государственного долга приведет к увеличению расходов, связанных с его обслуживанием (Таблица 2.5). По сравнению с 2007 годом доля расходов на обслуживание государственного долга возрастет почти в два раза.

Таблица 2.5 Расходы на обслуживание государственного долга Российской Федерации в 2012-2015 гг.

Для предотвращения угроз экономической безопасности страны в области совокупного национального долга при разработке проектов бюджета важное значение имеет установление пороговых значений в области внешнего и внутреннего долгов.

При этом необходимо ориентироваться не на отдельные пороговые значения, а на систему индикаторов экономической безопасности в сфере государственного и корпоративного долгов.

Систему индикаторов экономической безопасности необходимо дополнять пороговыми значениями по корпоративному внутреннему долгу, корпоративному долгу перед нерезидентами и по совокупному национальному долгу, включающему государственный и корпоративный долг.

Пороговое значение по внутреннему корпоративному долгу должно определяться исходя из того, что отношение совокупных активов банковской системы к ВВП должно составлять 80 процентов, а доля кредитного портфеля в активах - не менее 45 процентов, объем банковских кредитов частному сектору должен находиться в пределах 40 процентов к ВВП.

Учитывая рост расходов на обслуживание госдолга, к 2015 г. расходы по государственным гарантиям могут превысить расходы на обслуживание госдолга по кредитам и займам, что сильно ударит по государственному бюджету.

Вместе с тем, в настоящее время, по отношению к ВВП в России, среди развивающихся стран самый высокий внешний долг.

К 2015 году, по мнению академиков РАН, внешний и внутренний государственный долг (с учетом долга органов денежно-кредитного регулирования) составит более 14% ВВП, а корпоративный внутренний долг, учитывая начинающийся в пост кризисный период рост корпоративных кредитов и займов, составит в 2015 г. 68% ВВП.

Корпоративный долг нерезидентам, составит в 2015 г., принимая во внимание тенденции 2010-2012 гг., 40% ВВП. Весь совокупный национальный долг, по отношению к ВВП, составит к началу 2016 г. более 122% ВВП.

В связи со сложившимся серьезным дисбалансом на всех уровнях бюджетной системы, становится необходимым выявление и сокращение неэффективных расходов, ужесточение мер по контролю за всеми бюджетными потоками, а также за процессами образования государственного долга, как на федеральном, так и на региональном уровне.

Таким образом, несмотря на ежегодное сокращение дефицита бюджета, доходы федерального бюджета сильно зависят от нефтяных доходов. И в случае, если мировые цены на нефть будут в будущем иметь тенденцию снижения, то это отрицательно скажется на федеральном бюджете: доходы сократятся, а дефицит увеличится. Однако дефицит федерального бюджета будут покрывать Резервный фонд или ФНБ.

Для обеспечения сбалансированности федерального бюджета необходимо, в первую очередь, избавиться от зависимости доходов в нефтегазовом секторе.

Также растет внутренний государственный долг, который только увеличивает расходы на его обслуживание.

ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ СБАЛАНСИРОВАННОСТИ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА

.1 Развитие инструментов обеспечения сбалансированности федерального бюджета

В настоящее время принят ряд государственных программ, ответственным исполнителем по которым является Министерство финансов РФ. В частности, одной из таких государственных программ является утвержденная распоряжением Правительства РФ от 4 марта 2013 г. № 293-р государственная программа Российской Федерации «Управление государственными финансами». В рамках данной государственной программы принята подпрограмма «Долгосрочное финансовое планирование». Цель подпрограммы - создание оптимальных условий для обеспечения долгосрочной сбалансированности и устойчивости федерального бюджета. К задачам подпрограммы отнесены:

• снижение зависимости федерального бюджета от нефтегазовых доходов;

• совершенствование системы выявления резервов увеличения доходной базы федерального бюджета и способов их мобилизации;

• достижение оптимального, устойчивого и экономически обоснованного соответствия расходных обязательств федерального бюджета источникам их финансового обеспечения.

Ожидаемые результаты реализации подпрограммы «Долгосрочное финансовое планирование»:

• формирование федерального бюджета в рамках и с учетом долгосрочного прогноза параметров бюджетной системы, что обеспечивает стабильность, предсказуемость бюджетной политики, исполнение расходных обязательств;

• сохранение устойчивости федерального бюджета без наращивания государственного долга и применения мер бюджетной консолидации на трехлетний бюджетный цикл в случае падения цен на нефть до 80 долл. за баррель;

• формирование расходов в соответствии с предельными расходами федерального бюджета («потолками» расходов) на реализацию государственных программ Российской Федерации на срок не менее восьми лет.

Показателем же реализации подпрограммы является наличие долгосрочной (на срок не менее 12 лет) бюджетной стратегии.

Долгосрочная бюджетная стратегия, разработка которой будет осуществляться в 2013 году, должна представлять собой документ, включающий долгосрочный (на срок более 12 лет) прогноз основных параметров бюджетной системы Российской Федерации, факторов и условий формирования и реализации основных направлений бюджетной политики, основных параметров финансового обеспечения государственных программ Российской Федерации с учетом целей, параметров и условий социально-экономического развития страны в долгосрочном периоде.

Основной целью долгосрочной бюджетной стратегии станет определение финансовых возможностей, условий и предпосылок для достижения ключевых целей и результатов государственной политики, сформулированных в долгосрочной стратегии социально-экономического развития, других стратегических документах, и повышение эффективности бюджетных расходов.

Долгосрочная бюджетная стратегия должна содержать:

• основные параметры бюджетной системы Российской Федерации (с выделением федерального бюджета, консолидированных бюджетов субъектов РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов), уровня государственного и муниципального долга;

• основные положения бюджетной, долговой и налоговой политики Российской Федерации в долгосрочном периоде;

• предельные объемы («потолки») расходов на реализацию государственных программ Российской Федерации (на срок до 12 лет);

• условия и параметры, характеризующие риски для бюджетной системы, формирование и обоснование мер по их предотвращению (минимизации).

Разработка долгосрочной бюджетной стратегии и включение ее с 2014 года в состав документов бюджетного планирования свидетельствуют о начале перехода от среднесрочного к долгосрочному финансовому планированию. Долгосрочное бюджетное планирование предполагается осуществлять в формате «скользящего периода». Данный формат включает:

• ежегодную корректировку долгосрочной бюджетной стратегии (без изменения ее временных горизонтов) при разработке проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период;

• продление каждые три года горизонта «потолков» расходов на реализацию государственных программ Российской Федерации на три года (с переутверждением каждые шесть лет государственных программ Российской Федерации на новый 12-летний срок);

• утверждение новой долгосрочной бюджетной стратегии каждые шесть лет с продлением горизонта определения основных параметров бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на шесть лет.

В рамках долгосрочной бюджетной стратегии предполагается определение предельных объемов расходов («потолков» расходов) по каждой государственной программе.

«Потолки» расходов по госпрограммам будут формироваться в двух вариантах - базовом и дополнительном. При этом определены требования, предъявляемые к дополнительному варианту «потолков» расходов: во-первых, в нем не должно быть «длящихся» расходов, во-вторых, должны быть обеспечены более высокие, чем в базовом варианте, значения показателей и качественных характеристик достижения целей и результатов социально-экономического развития.

Представленный подход жестко взаимоувязывает изменение объемов средств, выделяемых на государственную программу, с изменением определенных в ней показателей и качественных характеристик достижения целей.

Внедрение долгосрочного бюджетного планирования потребует соответствующего информационного обеспечения, которое позволит получать необходимые данные для формирования прогнозов, проектировок и проводить непрерывный мониторинг и прогнозирование параметров, определяющих долгосрочную устойчивость федерального бюджета. Основой системы информационного обеспечения должна стать государственная интегрированная информационная система управления общественными финансами «Электронный бюджет».

Вопросы долгосрочного бюджетного планирования рассматриваются и в проекте Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года.

Одним из направлений повышения эффективности управления общественными финансами является взаимосвязь документов бюджетного планирования с документами стратегического планирования. В настоящее время в Государственной думе рассматривается проект федерального закона «О государственном стратегическом планировании». В нем представлен перечень документов государственного стратегического планирования, к которым относится и долгосрочная бюджетная стратегия Российской Федерации.

Формирование долгосрочной бюджетной стратегии согласно данному документу должно осуществляться с учетом:

• концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на основе стратегического прогноза;

• прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период;

• стратегии национальной безопасности Российской Федерации на долгосрочный период;

• бюджетных посланий Президента РФ Федеральному собранию, актов Президента РФ и Правительства РФ.

Наряду с документами государственного стратегического планирования, разрабатываемыми на федеральном уровне, предполагается разработка аналогичных документов и на уровне субъектов РФ, в перечень которых попадает долгосрочная бюджетная стратегия субъекта РФ. Поэтому в ближайшее время перед регионами встанет задача по разработке такого документа.

В нескольких субъектах РФ уже приняты бюджетные стратегии на долгосрочный период. Это Брянская область, где утверждена долгосрочная бюджетная стратегия на период до 2020 года, Камчатский край с бюджетной стратегией до 2023 года и Ямало-Ненецкий автономный округ, в котором долгосрочная бюджетная стратегия утверждена до 2030 года.

Формирование долгосрочных бюджетных стратегий осуществлялось в рамках принятых в данных субъектах РФ программ повышения эффективности бюджетных расходов.

Анализ содержания данных стратегий выявил их определенные недостатки.

Во-первых, большая часть материала в рассматриваемых стратегиях посвящена анализу сложившегося положения в сфере государственных финансов региона.

Во-вторых, только в бюджетной стратегии ЯНАО определены угрозы бюджетной устойчивости в условиях неблагоприятных долгосрочных тенденций. Риски в бюджетной стратегии ЯНАО классифицируются на внешние и внутренние.

падение мировых цен на углеводороды;

развитие долгового кризиса в еврозоне;

финансовая консолидация в США;

замедление темпов роста экономики Китая;

снижение конкурентоспособности товаров внутреннего производства вследствие вступления России в ВТО;

повышение конкурентоспособности альтернативных источников энергии, а также развитие альтернативных технологий добычи углеводородного сырья (в том числе сланцевого газа);

централизация части доходов бюджета автономного округа на федеральном уровне;

реструктуризация основных налогоплательщиков;

рост расходных обязательств (без адекватного дополнительного финансового обеспечения) бюджета автономного округа в результате решений, принятых на федеральном уровне.

К внутренним рискам отнесены:

изменение стратегических приоритетов развития автономного округа;

сохранение моноотраслевой структуры экономики;

отсутствие мотивации главных администраторов бюджетных средств к эффективному исполнению бюджета по расходам.

Определение в бюджетной стратегии только перечня рисков представляется недостаточным, необходима оценка влияния данных рисков на долгосрочную устойчивость и сбалансированность бюджетной системы региона. Анализ рисков особенно важен для выявления перспектив развития государственных финансов в долгосрочном периоде.

В бюджетных стратегиях субъектов РФ необходимо оценивать влияние следующих основных рисков:

демографические риски. Старение населения ведет к росту социальных расходов, замедлению роста экономики и снижению доходов бюджета;

экономические риски. В настоящее время существует зависимость доходной части бюджетов многих субъектов РФ от динамики общеэкономической конъюнктуры, вызванной ориентацией экономики этих регионов на отдельные отрасли - металлургию, машиностроение и т. п.;

социальные риски. На современном этапе развития России вопросы пополнения, использования и справедливого распределения ресурсов государства являются особо актуальными.

Перераспределительная функция бюджета связана с выравниванием доходов между группами и слоями общества (уменьшение социального неравенства, поддержка попавших в зону социального риска, обеспечение нетрудоспособных и т. д.). Высокая степень расслоения в обществе приводит к возникновению социальных рисков, которые в современной России достаточно велики и, по-видимому, будут существовать еще в течение длительного периода времени.

В-третьих, в рассматриваемых бюджетных стратегиях, к сожалению, не определены параметры бюджетов при возникновении различных сценарных условий. При разработке бюджетной стратегии субъектом РФ следует учитывать необходимость отражения в ней следующей информации:

целей и задач бюджетной стратегии. Цели и задачи, определенные в стратегии, должны быть представлены по следующим направлениям: управление доходами бюджета, управление расходами бюджета и управление государственным долгом;

анализа проводимой бюджетной политики и состояния государственных и муниципальных финансов в субъекте РФ. При этом анализ доходов, расходов и государственного долга следует дополнить результатами анализа мониторинга управления региональными финансами;

механизмов реализации стратегии, а также системы мониторинга и оценки степени реализации стратегии.

Уровень разрабатываемой бюджетной стратегии в субъекте РФ будет в немалой степени зависеть от документов стратегического планирования, принятых в регионе. Анализ сформированных в настоящее время стратегий социально-экономического развития субъектов РФ выявил следующие проблемы:

во многих стратегиях отсутствует обоснование миссии региона;

анализ существующих формулировок миссий не способствует идентификации региона во внешней среде, не отражает специфику территории и не определяет приоритеты развития;

в принятых стратегиях не осуществляется структурирование целей, использование метода «дерева целей» отсутствует практически во всех региональных стратегиях;

стратегии лишь ограниченного перечня субъектов РФ содержат разделы, связанные с идентификацией рисков, отражающих негативные характеристики внешней среды;

отсутствует вариативность в постановке целей и задач социально-экономического развития территорий и распределении ресурсов для их достижения, что не позволяет осуществлять выбор наиболее эффективных стратегий развития.

В заключение следует отметить, что для внедрения долгосрочного бюджетного планирования в РФ необходимо развитие всей системы государственного стратегического планирования, в том числе и системы бюджетного прогнозирования на долгосрочный период.

3.2 Направление повышения эффективности использования средств федерального бюджета при действующей модели его сбалансированности

По оценкам Минфина период 2014-2016 гг. будут довольно непростыми для бюджета, поскольку пришло время, когда необходимо принимать решения о сокращении ранее принятых обязательств, чтобы выйти на нормальную траекторию по сбалансированному бюджету в средне- и долгосрочной перспективе.

И дополнительных доходов у федерального бюджета в 2014-2016 годах уже не предусматривается. А в случае принятия новых расходов придется сокращать старые. Сокращение расходов федерального бюджета не планируется в части зарплат и социальных расходов. Сокращение расходов федерального бюджета планируется на строительство.

В любом случае в среднесрочной перспективе стоит ожидать снижения доходов всей бюджетной системы. По оценке составителей бюджетной стратегии, приток денег в казну упадет с 19,1% ВВП в 2013 году до 15,1% ВВП в 2030-м. Уровень дефицита бюджета при этом будет сокращаться. Если в ближайшие годы еще можно будет говорить о превышении расходов над доходами в 1% ВВП, то в период с 2017 по 2030 годы дефицит будет колебаться на уровне 0-0,3%.

По оценке Минфина, если не менять налоговую нагрузку в долгосрочной перспективе, то доходы государства неизбежно будут сокращаться. В стратегии до 2030 года говорится, что целесообразно будет рассмотреть вопрос о повышении налоговой нагрузки на сырьевой сектор экономики, при в целом стабильном уровне налоговой нагрузки на прочие сектора экономики, а также обеспечении роста неналоговых доходов. Налоги в несырьевом секторе пока повышать не планируется.

А в таких тяжелых случаях, как неисполнение прогнозов по росту экономики или планов приватизации, к работе по исполнению расходов бюджета необходимо привлекать и Резервный фонд. В 2017-2020 годах его объем прогнозируется в размере 4,6%, 5,1%, 5,8% и 6,2% ВВП соответственно. К расчетной величине в 7% ВВП Резервный фонд выйдет только к 2022 году, а не к 2019 году, как планировалось ранее. Вопрос в том, как долго его хватит. Согласно бюджетной стратегии при резком снижении нефтегазовых доходов (в случае падения цен на нефть) сокращение расходов бюджета может потребоваться уже на второй год.

Кроме того, с 2018 года доходы федерального бюджета от приватизации государственной собственности перестанут быть источником для финансирования дефицита бюджета.

При сохранении учтенных в прогнозе поступлений от приватизации и иных источников финансирования дефицита государственный долг РФ к 2030 году может приблизиться к пороговому значению даже в условиях устойчивого роста ВВП и высоких (растущих) цен на нефть, отмечается в стратегии. Госдолг России к 2030 году может достичь 18,2% ВВП.

Государственные программы РФ должны в будущем являться ключевым механизмом, за счет которого увязываются бюджетное и стратегическое планирование.

Проект федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов, а также бюджеты нескольких субъектов РФ требуется сформировать в составе государственных программ.

Одновременно конечный эффект «программных» бюджетов зависит от уровня качества государственных программ, а также механизмов контроля над реализацией данных программ.

Несколько государственных программ требуют тщательной доработки. В первую очередь требуется обеспечить взаимосвязь поставленных целей и ограничений федерального бюджета, их увязку с главными параметрами оказания государственных услуг, использование комплекса регулятивных инструментов, а также проработку планов структурных реформ.

Данным принципам соответствовать должны и иные программно-целевые инструменты, например, «дорожные карты» изменений в социальной сфере, которые необходимо скоординировать по срокам реализации мер модернизации, размерам финансирования и темпам достижения целевых показателей по оплате труда.

Действующие государственные программы должны устанавливать общие правила к политике субъектов РФ в соответствующих сферах, а также к формированию механизмов взаимодействия федеральных органов и органов государственной власти субъектов РФ.

Разные варианты достижения целей необходимо рассматривать на стадии подготовки государственных программ, однако в ходе утверждения программ должен быть выбран единственный такой вариант, который Правительство РФ считает обоснованным с позиции достижения установленных целей и для реализации которого имеются требуемые ресурсы.

В рамках формирования и рассмотрения проекта федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов требуется конкретно определить приоритеты, повторно проанализировать содержание государственных программ, при необходимости их доработать, а также предусмотреть размеры их финансирования согласно реальным возможностям федерального бюджета и только после этого утвердить.

Главной задачей в обеспечении долгосрочной сбалансированности является принятие новой пенсионной формулы, обеспечивающая не только их дифференциацию от заработка и стажа граждан, поддержание покупательной способности пенсий, стимулирование людей к более позднему выходу на пенсию, но и устойчивое направление к снижению зависимости пенсионной системы от трансфертов федерального бюджета при сохранении приемлемой для предпринимательства страховой нагрузки. Требуется при этом оставить базовый тариф страховых взносов в государственные внебюджетные фонды на текущем уровне.

Требуется увеличить уровень прозрачности пенсионной системы. С 2014 года кассовое обслуживание исполнения бюджета ПФР, как и бюджетов иных государственных внебюджетных фондов, должно производиться органами Федерального казначейства.

Также Правительству РФ требуется определиться с целесообразностью передачи полномочий по администрированию социальных взносов Федеральной налоговой службе, при этом сохранив их персонифицированный учет.

Уже с 2014 года Правительству РФ требуется начать размещение средств Фонда национального благосостояния и средств пенсионных накоплений в финансовые инструменты, которые предназначены для реализации самоокупаемых проектов развития инфраструктуры, которые обеспечат максимальный мультипликативный эффект экономического роста при минимальных рисках для размещаемых средств государством.

Речь идет о финансировании проектов на возвратной основе. В данном случае необходимо определить долю участия Фонда, которая позволить разделить риски реализации проекта с остальными участниками.

Процесс отбора подобных проектов должна быть прозрачной, а сами проекты должны оцениваться по объективным критериям. Любой из данных проектов должен проходить экспертизу с участием бизнес-сообщества и независимый технологический аудит. Следует сформировать банк инфраструктурных проектов, финансовая модель которых всесторонне проработана.

При этом нужно максимально задействовать средства частных инвесторов, использовать механизмы государственно-частного партнерства, снять на законодательном уровне существующие для таких проектов ограничения, сформировать методы их комплексной оценки и типовые соглашения, а также обеспечить действенный контроль над целевым использованием средств, в частности с учетом опыта банковского сопровождения проектов.

Что касается межбюджетных отношений, которые играют одну из ключевых ролей в сбалансированности федерального бюджета, то уже с 2014 года обязательным станет во всех субъектах РФ принятие бюджетов на 3 года.

В условиях, когда на регионы возлагается значительная ответственность за реализацию мер социального характера, предусмотренных указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г., должны быть исключены риски несбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в результате изменений в разграничении полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Так, с 1 января 2014 г. с местного на региональный уровень передаются вопросы, связанные с финансированием дошкольного образования. Требуется оценка необходимости перераспределения источников доходов между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами.

Расходы субъектов Российской Федерации должны быть в максимальной степени обеспечены собственными доходными источниками. При этом все принимаемые решения должны быть просчитаны и финансово обеспечены. Оказание дополнительной финансовой помощи субъектам Российской Федерации должно сочетаться с развитием их экономики за счет собственных средств.

В предыдущие годы неоднократно обсуждался вопрос о необходимости укрупнения субсидий, однако работа в этом направлении слишком затянулась (в 2013 году все еще предоставляется около 90 субсидий). Правительству необходимо активизировать эту деятельность и уже с 2014 года предоставлять субсидии в консолидированной форме.

При этом следует перейти к преимущественному распределению субсидий на основании федерального закона о федеральном бюджете, а не на основании актов Правительства Российской Федерации или тем более отдельных министерств (за исключением субсидий, распределяемых на конкурсной основе). Регионы должны достоверно знать объемы трансфертов федерального бюджета на три года.

Необходим более тщательный, постоянный мониторинг финансового положения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, изменений основных параметров их бюджетов, структуры расходов, государственного и муниципального долга. Также субъектам Российской Федерации крайне важна методическая помощь, в том числе в части, касающейся реализации отраслевой политики и управления региональными финансами.

В 2014-2015 годах должен быть завершен переход к программно-целевым методам бюджетного планирования.

Расширение сферы применения и повышение качества программно-целевых методов бюджетного планирования с целью обеспечения сбалансированности федерального бюджета предполагается осуществить путем:

предоставления ежегодных докладов субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях деятельности;

совершенствования методологии разработки и реализации федеральных (региональных, муниципальных) целевых программ;

введения в бюджетную практику ведомственных целевых программ;

конкурентного распределения части бюджета «принимаемых» обязательства по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ;

расширения полномочий администраторов бюджетных программ в процессе исполнения бюджета.

Доклады, представляемые субъектами бюджетного планирования в Правительство Российской Федерации, а также в Министерство финансов Российской Федерации и Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации должны характеризовать:

основные цели и задачи субъекта бюджетного планирования, их увязку с приоритетами государственной политики;

расходные обязательства в соответствующей сфере деятельности и оценку объема администрируемых доходов бюджета;

достигнутые в отчетном периоде и планируемые на средне-срочную перспективу (до 3-х лет) количественно измеримые результаты, а также ориентированные на их реализацию бюджетные программы;

распределение между целями, задачами и программами бюджетных расходов в отчетном и планируемом периоде;

оценку результативности бюджетных расходов, обоснование мер по ее повышению.

В настоящее время программно-целевое бюджетное планирование на федеральном уровне осуществляется в форме федеральных целевых программ, а также Федеральной адресной инвестиционной программы. Однако, несмотря на реализуемые в последнее время меры по более эффективному использованию преимуществ федеральных целевых программ, сложившаяся процедура и методология их разработки и реализации не полностью соответствуют требованиям программно-целевого метода планирования.

Цели и ожидаемые результаты многих программ сформулированы аморфно, без сколько-нибудь четких критериев и индикаторов оценки степени их достижения. Значительная часть федеральных целевых программ ориентирована на функции, не относящиеся к компетенции федеральных органов власти, отсутствуют четкие процедуры финансового обеспечения (в том числе - увязка между бюджетными и внебюджетными источниками) и соблюдение жестких бюджетных ограничений (соответствие предполагаемых ассигнований на реализацию действующих программ реально имеющимся ресурсам). Административная ответственность за реализацию той или иной программы в большинстве случаев размыта между несколькими ведомствами.

В результате средства, выделяемые на большинство федеральных целевых программ, с одной стороны, фактически являются разновидностью дополнительного «сметного» финансирования выполняемых министерствами и ведомствами текущих функций, а с другой - практически постоянно подвергаются изменениям, оправдывая тем самым аморфность формулировок целей и результатов программ и недостаток ответственности за их достижение.

Для устранения данных недостатков необходимо внесение изменений и дополнений в нормативные акты Правительства Российской Федерации, регламентирующие порядок разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ, а также улучшение соответствующих процедур внутри министерств и ведомств. Это позволит оптимально расходовать средства федерального бюджета на реализации программ, в результате чего можно улучшить качество сбалансированности федерального бюджета.

Количество федеральных целевых программ должно быть существенно сокращено. При этом данный процесс не должен идти по пути включения формально ликвидируемых программ в качестве подпрограмм сохраняемых программ.

В существующих условиях большинство федеральных целевых программ без ущерба могут быть преобразованы в ведомственные программы. Федеральные целевые программы должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных инвестиционных, научно-технических и (или) структурных проектов, направленных на решение проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов власти. Объем ассигнований, необходимых для реализации действующих программ, должен быть достаточен для достижения планируемых результатов (выделение заранее определенной их части может быть обусловлено привлечением внебюджетных ресурсов), а сокращение или прекращение выделения ассигнований должно происходить по формализованной процедуре в соответствии с четкими и прозрачными критериями оценки программ.

В то же время федеральные целевые программы не должны рассматриваться в качестве единственно возможной формы программно-целевого бюджетного планирования.

Данный метод в полной мере применим к целому ряду расходов, планируемым в настоящее время по «сметному» принципу. Расширение сферы его применения возможно и целесообразно не только и столько за счет увеличения количества и (или) объемов финансирования федеральных целевых программ, сколько путем преобразования в соответствии с установленными Правительством Российской Федерации принципами и требованиями администрируемых субъектами бюджетного планирования «сметных» расходов в ведомственные программы, имеющих четкие цели, количественно измеримые результаты, систему оценки и индикаторы их достижения и т.д.

Исходя из этого, федеральные и ведомственные целевые программы должны рассматриваться в качестве двух типов единых по принципу формирования и реализации, но различающихся по содержанию и статусу бюджетных целевых программ.

Общими требованиями, предъявляемыми к бюджетным целевым программам, являются:

четкая формулировка цели программы, соответствующей полномочиям и сфере ответственности администратора (координатора) программы;

описание поддающихся количественным оценкам ожидаемых результатов реализации программ, включая как непосредственные результаты, т.е. предоставление услуг определенного качества и объема, так и конечные результаты, т.е. эффект от предоставленных услуг для их получателей;

наличие системы показателей для измерения результатов реализации программ (индикаторов экономической и социальной эффективности) и целевых значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для предварительной (на этапе подготовки), текущей (на этапе реализации) и завершающей (после завершения программы или ее этапа) оценки программы;

обоснование потребностей в ресурсах для реализации достижения цели и результатов программы, рисков и устойчивости программы к внешним условиям;

описание системы управления программой, разграничения полномочий и ответственности различных единиц управления, их отчетности.

Основными различиями между федеральными и ведомственными целевыми программами могут быть:

правовой статус (федеральная целевая программа утверждается Правительством Российской Федерации, ведомственная целевая программа - соответствующим субъектом бюджетного планирования);

межотраслевой (федеральная целевая программа) или внутриотраслевой (ведомственная программа) характер;

содержание программной деятельности и мероприятий (федеральная целевая программа должна включать крупные по объему и требующие длительных сроков реализации инвестиционные, научно-технические и (или) структурные проекты, ведомственная программа - объединять расходы на предоставление «возобновляемых» услуг, реализацию менее крупных проектов);

принцип планирования расходов (для федеральных целевых программ - в соответствии с планом, утвержденным Правительством Российской Федерации, для ведомственных целевых программ - по решению соответствующего субъекта бюджетного планирования).

Именно ведомственные целевые программы как главная форма осуществления программно-целевого планирования имеют целый ряд значимых преимуществ:

четкая привязка к ведомственной и функциональной классификации и, соответственно, упрощение процедуры планирования и отчетности;

сосредоточение полномочий по реализации и ответственности за результаты у одного администратора;

возможность увеличения статуса в случае соответствия определенным критериям.

Таким образом, в будущем необходимо объединить нормативные правовые акты, которые регламентируют формирование и реализацию ведомственных и федеральных целевых программ.

В рамках этого подхода обеспечивается четкое разделение и оптимальное сочетание ведомственных целевых программ в качестве инструмента бюджетного планирования и федеральными целевыми программами в качестве инструмента экономической политики.

Независимо от статуса бюджетных целевых программ к ним следует применять конкурентные принципы распределения бюджетных ассигнований. Это означает следующее:

) Распределение основной доли ассигнований бюджета «принимаемых» обязательств только между действующими и новыми бюджетными программами в зависимости от оценки их результативности и обоснованности, а также соответствия приоритетам политики государства.

) Учет в ходе распределения ассигнований бюджета «принимаемых» обязательств средней оценки программ, которые администрируются соответствующим субъектом бюджетного планирования.

) Возможность досрочного прекращения или сокращения бюджетных целевых программ в случае несоответствия заранее установленным промежуточным критериям и индикаторам результативности с соблюдением процедур расторжения соглашений.

Одним из основных инструментов улучшения качества сбалансированности федерального бюджета в перспективе должны стать государственные программы, требования к которым будут вытекать из документов стратегического планирования, а механизмы и объемы их финансового обеспечения устанавливаться в долгосрочной бюджетной стратегии, трехлетних бюджетах и Программе повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Сбалансированность федерального бюджета является нелегкой задачей на правительственном уровне. С целью стабилизации экономики и соблюдения баланса федерального бюджета необходимо оптимально расходовать оставшиеся накопленные средства, а также рационально формировать не только доходную часть, но и систему расходов средств федерального бюджета. Доходная часть федерального бюджета должна перестраиваться преимущественно в социально-ориентированную систему, которая предоставляет с одной стороны средства на подпитку бюджета, с другой не угнетающую население страны, поскольку от экономического развития каждого жителя зависит совокупность поступлений в тот же бюджет. Чем больше у человека или фирмы возможностей для развития и экономического взлета, тем со временем больше будут налоговые и неналоговые поступления в бюджет.

Таким образом, на данном этапе наиболее остро стоит задача покрытия дефицита бюджета и снижение зависимости федерального бюджета от внешнеэкономической конъюнктуры.

Дефицит федерального бюджета утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и определяется как разница между общим объемом расходов и общим объемом доходов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период.

Обеспечение сбалансированности бюджетов осуществляется в процессе составления и исполнения бюджетов.

На этапе составления бюджета основными инструментами сбалансированности бюджетов являются:

определение бюджетных правил формирования доходов и расходов бюджета;

установленные ограничения бюджетного дефицита;

адекватность механизма распределения доходов распределению расходных полномочий между бюджетными уровнями;

формирование бюджетных резервов;

инструменты бюджетного регулирования;

эффективные методы бюджетного планирования;

расширение горизонта экономического прогнозирования и финансового планирования.

Анализ федерального бюджета показал, что до 2008 года рост экономики происходил только за счет высоких цен на нефть, а после снижения цен на них резко сократились доходы федерального бюджета. Существовали в тот момент и косвенные причины возросшего дефицита федерального бюджета, которые заключались в отсутствии роста отраслей, которые отвечали за модернизацию экономики и инновацию, другими словами, те отрасли, которые способны пополнить нефтегазовые доходы бюджета.

После выявления подобных провалов в структуре доходов федерального бюджета, одной из главных позиций бюджетной политики на 2011-2013 гг. стало снижение зависимости бюджетных обязательств от ресурсов нефтегазовой отрасли, что послужило сокращению бюджетного дефицита в 2013 году в 2 раза по сравнению с 2009 годом.

С целью мобилизации налоговых доходов в федеральный бюджет государство вносит коррективы в налоговую политику, которые связаны с ростом налоговой нагрузки на нефтегазовый сектор экономики, а также отменой налоговых льгот с низкой эффективностью.

Одними из быстро растущих статей расходов являются национальная оборона (ежегодно увеличиваются расходы в среднем на 30%), а также социальная политика (в среднем ежегодно на 7%), которая составляет четверть всех расходов федерального бюджета РФ, что говорит о соответствии одной из выбранных целей бюджетной политики государства.

Несмотря на ежегодное сокращение дефицита бюджета, доходы федерального бюджета сильно зависят от нефтяных доходов. И в случае, если мировые цены на нефть будут в будущем иметь тенденцию снижения, то это отрицательно скажется на федеральном бюджете: доходы сократятся, а дефицит увеличится. Однако дефицит федерального бюджета будут покрывать Резервный фонд или ФНБ.

Для обеспечения сбалансированности федерального бюджета необходимо, в первую очередь, избавиться от зависимости доходов в нефтегазовом секторе. Также растет внутренний государственный долг, который только увеличивает расходы на его обслуживание.

Для совершенствования механизма сбалансированности федерального бюджета в настоящее время принят ряд государственных программ, ответственным исполнителем по которым является Министерство финансов РФ. В частности, одной из таких государственных программ является утвержденная распоряжением Правительства РФ от 4 марта 2013 г. № 293-р государственная программа Российской Федерации «Управление государственными финансами». В рамках данной государственной программы принята подпрограмма «Долгосрочное финансовое планирование». Цель подпрограммы - создание оптимальных условий для обеспечения долгосрочной сбалансированности и устойчивости федерального бюджета.

Разработка долгосрочной бюджетной стратегии и включение ее с 2014 года в состав документов бюджетного планирования свидетельствуют о начале перехода от среднесрочного к долгосрочному финансовому планированию. Долгосрочное бюджетное планирование предполагается осуществлять в формате «скользящего периода». В рамках долгосрочной бюджетной стратегии предполагается определение предельных объемов расходов по каждой государственной программе. Представленный подход жестко взаимоувязывает изменение объемов средств, выделяемых на государственную программу, с изменением определенных в ней показателей и качественных характеристик достижения целей.

В бюджетных стратегиях субъектов РФ необходимо оценивать влияние следующих основных рисков:

демографические риски. Старение населения ведет к росту социальных расходов, замедлению роста экономики и снижению доходов бюджета;

экономические риски. В настоящее время существует зависимость доходной части бюджетов многих субъектов РФ от динамики общеэкономической конъюнктуры, вызванной ориентацией экономики этих регионов на отдельные отрасли - металлургию, машиностроение и т. п.;

социальные риски. На современном этапе развития России вопросы пополнения, использования и справедливого распределения ресурсов государства являются особо актуальными.

Основные пути повышения эффективности использования средств федерального бюджета при действующей модели его сбалансированности:

) Сокращение расходов федерального бюджета на строительство.

) Увеличение налоговой нагрузки на сырьевой сектор экономики, при в целом стабильном уровне налоговой нагрузки на прочие сектора экономики.

) Пересмотр финансирования и концепции государственных программ, которые в перспективе должны увязывать стратегическое и бюджетное планирование

) Снижение зависимости пенсионной системы от трансфертов федерального бюджета при сохранении приемлемой для бизнеса страховой нагрузки.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ) от 31.07.1998 N 145-ФЗ

. Федеральный закон Российской Федерации от 3 декабря 2012 г. N 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов».

. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 13-04-2011 «О предложениях Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по формированию концепции федерального бюджета на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов»

. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 13.06.2013 «О бюджетной политике в 2014 - 2016 годах».

. Александров И.М. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник./ И.М. Александров.- 2-е изд.- М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°», 2010. - 420 с.

. Альвинская Н.В. Финансы современной России: учебное пособие - М.: «ЮНП», 2011 - 226с.

. Ашванян С.К. Экономика. Часть 2: Макроэкономика, Кемеровский технологический институт пищевой промышленности, 2009 - 212 с.

. Бабич, И.В. Методы управления государственным долгом / И.В. Бабич // Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета. - 2011. - № 5. - С. 120-122

. Бардовский В.П., Рудакова О.В., Самородова Е.М Экономика, М.: ИД Форум, Инфра-М, 2011 - 672 с.

. Белова В.Л. Введение в макроэкономику: бюджетный дефицит // социально-политический журнал - 2010. - № 4, - с. 18

. Бюджетная система Российской Федерации: учеб. / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. 2-е изд., испр. и перераб. М.: Юрайт, 2009. - 565 с.

. Вавилов, Ю.Я. Государственный долг; М.: Перспектива - Москва, 2013. - 101 c.

. Васин, Ю.Ф. Бюджетная политика: проблемы государственного долга западных стран и мировой финансово-долговой кризис / Ю. Ф. Васин // Финансовый бизнес. - 2012. - № 5. - С. 12-18.

. Годин А.М., Подпорина И.В., Горегляд В.П - Бюджет и бюджетная система Российской федерации, Дашков и К, 2009 - 628с.

. Евдокимов А.Н. Бюджет как элемент бюджетной системы: отечественный и зарубежный опыт // Финансовое право. 2010. № 7. - С. 32-38.

. Зеленский, Ю.Б. Структура регионального госдолга: как не оказаться в тупике? / Ю.Б. Зеленский // Деньги и кредит. - 2012. - № 5. - С. 35-41

. Козырев В.М. Основы современной экономики: Учебник. - 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Финансы и статистика, 2009 г. - 280 с.

. Колчин С.П., Морозова Е.А., Окунева Л.П., Пилипенко О.И., Поляк Г.Б., Поляк Г.Б. Бюджетная система России. - M.:ЮНИТИ, 2011. - 703 с.

. Крохина, Ю.А. Бюджетное право России: учебник / Ю. А.Крохина. - Москва: Юрайт, 2012. - 483 с.

. Майская Е.С. Этапы трансформации системы бюджетного планирования. Проблемы современной экономики: материалы междунар. заоч. науч. конф. (г. Челябинск, декабрь 2011 г.). - Челябинск: Два комсомольца, 2011. - С. 77-79

. Малиновская О.В. государственные и муниципальные финансы: учебное пособие. - М.: КНОРУС, 2010. - 318 с.

. Нешитой, А. С. Бюджетная система Российской федерации: учебник / А. С. Нешитой. - Москва: Дашков и К, 2011. - 333 с.

. Павлова А.А. Источники формирования бюджетного дефицита: проблемы и тенденции // Экономист - 2010 - № 3, - с. 40-45.

. Подъяблонская Л.М. Государственные и муниципальные финансы, Юнити - Дана,2009 - 559 с.

. Пономарева К.А. Бюджетно-правовая ответственность в Российской Федерации и Федеративной Республике Германия (сравнительно-правовое исследование) // Финансовое право. 2010. № 11. С. 8 - 11.

. Рябинин А.В., Калашникова Л.М., Фирсаева Т.С. Эффективность бюджетной системы // Вопросы экономики. - 2010. - №10. - С. 34-38.

. Самойлова Л.М. Принципы бюджетного права Франции // Финансовое право. 2009. № 3. - С. 17-29.

. Селезнев, А. З. Государственный долг и внешние активы: учебное пособие / А. З. Селезнев. - Москва: ИНФРА-М, 2010. - 282 с.

. Селезнев, А.З. Проблемы развития бюджетной системы России / А.З. Селезнев // Вестник Российского экономического университета им. Г.В. Плеханова. - 2012. - № 6. - С. 16-28

. Соколова А.А. О проблемах несбалансированности в бюджетной системе Российской Федерации / А.А. Соколова // Финансы и кредит. - 2011. -№38. -С. 10-14.

. Сокращенный вариант независимой экспертизы Центра финансовых исследований Института экономики РАН: «Федеральный бюджет 2013-2015 гг. Бюджет отложенных модернизаций» Москва: журнал «Вестник Института экономики РАН» январь 2013 г.

. Тищенко, Т. Государственный бюджет / Т. Тищенко // Экономико-политическая ситуация в России. - 2012. - № 3. - С. 40-42.

. Тищенко, Т. Государственный бюджет / Т. Тищенко // Экономико-политическая ситуация в России. - 2012. - № 9. - С. 37-41.

. Толстоброва, Н.А. Влияние государственного долга на динамику развития экономики Российской Федерации / Н.А. Толстоброва, В.П. Постников, М.А. Каменских // Финансы и кредит. - 2013. - № 20. - С. 37-42.

. Фетисов В.Д. Бюджетная система Российской Федерации: Учеб. пособие для вузов.- М.: ЮНИТИ-ДАНА. 2010.- 367 с

. Финансы и кредит: учеб. пособие / В.А. Шевчук, Д.А. Шевчук. - М.: РИОР, 2013. - 288 с.

. Хадонов Е.Е. О путях устранения дефицита бюджета России // Финансы - 2011 - № 4, - с. 39-42.

ПРИЛОЖЕНИЕ

федеральный бюджет доход

Основные изменения законодательства и нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации (дата вступления в силу)